时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-20 | 《星岛日报》

土地大思考系列:创造天空之城



在香港谈及觅地发展,不少人可能会即时想到移山填海,或是改变既有土地的用途。这些做法在香港行之多年,有其可取之处,但前者要从无到有开天辟地,需动用大量社会资源,后者则衍生要另行觅地安置原有土地使用者的问题,皆容易惹起争议。

或许有人会问,不大幅度改变土地现状,是否就不能创造出更多空间?在「土地大辩论」中,土地供应专责小组提出在现有运输基建设施及葵青货柜码头之上作上盖发展[1],或许是其中一种回应。

创建「天空之城」既可以避免土地的原有用途受影响,又不如移山填海般劳师动众,骤看是增加土地供应的理想之选。而且,外国多个在公路和铁路之上再作发展的成功例子,不也证明此概念切实可行吗?

表面看来,的确如此。不过,一如其他土地供应选项,这种造地方式也有限制,其对土地的原有用途,也未必全无影响。社会决定是否落实有关工程时,需要评估个中利弊。

在基建上盖发展,在香港并非新鲜事,在铁路站上兴建房屋,就是一例。[2]不过,要以同一块土地满足多种用途,绝非一加一等于二般简单,一般都需要事先规划。例如在运输基建设施上方发展房屋时,香港一般会同步处理运输基建设施和上盖房屋发展的规划、设计和建造工程,以更好地融合两者的功能及减少复杂的介面问题。[3]以西铁元朗站为例,在工程开展前就已被改划为「综合发展区」地带,以便在车站上盖作商业及住宅发展。[4]

基建上变出新空间 用途限制多

若无事先规划,虽然技术上并非不可能,但规划、设计及建造,均有更大掣肘,亦要考虑工程对运输设施所造成的影响。[5]以在公路和铁路上盖发展为例,多数做法是在原有设施之上加设平台,以作其他用途。为承托平台的重量,公路或铁路的两侧要有支撑物,例如墙壁。[6]而支撑物的分布情况和平台的跨度,会影响到平台这块土地的用途。

按一份在2017年2月发表、就美国纽约火车停车及维修设施Sunnyside Yard,以及其附近路轨作上盖发展的可行性研究[7],如两侧支撑物的相距较短、平台跨度较细,平台上面就能够兴建较高的建筑物[8],而平台跨度愈大,上盖建筑物的可建楼层就愈少。[9]该研究又指出,当平台跨度愈大,为上盖建筑物提供支撑物的成本,也会愈高昂,故此在平台跨度超出115呎的地方,适宜用作马路和休憩空间,设建筑物则不可行或太昂贵。[10]

另外,受公路和铁路的原有用途所限,支撑物的设置和平台的跨度也有特定要求。例如,由于铁路路轨和两旁的建筑物要保持最短距离[11],故此路轨两旁的支撑物不能太近;至于公路上,若然支撑平台的支柱会与公共道路及公路构筑物非常接近,亦可能会影响道路使用者的视距,因此要按照视距的相关准则,设计支柱的位置。[12]如果难以在公路上兴建平台的地基和支柱,平台就需要采用长跨距结构。[13]

即使只是将平台作为休憩空间,主事者也需要作出各种计算,以减轻平台的负荷。例如坐落在美国达拉斯一条公路之上的Klyde Warren Park[14],在项目开始时已经就花园未来重量进行计算,计算的因素包括考虑树生长后的重量,以至装备、泥土、游人、雨水等带来的负荷等。物料方面,平台又尽可能使用地工泡棉和较轻的充填物作填料,取代较重的泥土[15],为平台减去逾万吨的负重。[16]

原有空间难免要同时改造

基建设施的原有构造,也可能需要为上盖发展而改变。例如,在公路上加建平台,会令公路变成密封状态,俨如一条隧道,需要在消防、通风、灯光等多方面配合[17],包括装设通风系统来处理车辆排出的废气,而被平台覆盖上方的公路距离愈长,就可能愈需要通风系统。[18]

改造自然涉及成本,如Klyde Warren Park的建造,就令下面的公路变成一条1,200呎长的隧道。为满足消防要求,当局需要另外投入约150万美元,加设1.5吋的防火层以及在「隧道」加装花洒和28个抽风扇。[19]

成本效益不一 选址要小心

与成本相关的,还包括选址。美国波士顿市长曾委托研究小组就当地一条公路Massachusetts Turnpike上面的空间使用权进行研究[20],根据研究报告,在公路上搭建平台以作发展,相较在平地发展,成本差距可大可小,小至每平方呎低于250美元,大至每平方呎高于700美元。[21]这还未计及当地的公路营运机构表示要收取借出公路上空发展权的费用。[22]

不难想象,较诸在平地,公路上方平台所做出的项目必须有更大发展规模,或者要在价值较高的地段,才具成本效益,吸引投资。这个看法亦可以从波士顿的经历印证,研究小组报告指出,过往当地有关公路上空的私人发展计划,多数围绕邻近地区土地价值较高的那些公路地段。[23]

太「离地」会与社区割裂

另一个与选址有关的因素,是公路和铁路之上建造平台后与周边地区的契合度。如果公路、铁路是在地平线下,高架平台搭建后,平台的高度就会与隔邻地方相近。外地在铁路或公路之上建造的平台,不少都是属于这一类,包括一个计划在美国华盛顿395号州际公路部分路段上方创造出220万平方呎的办公室、零售及住宅空间的项目[24],以及前面提及的美国达拉斯Klyde Warren Park。[25]另外,纽约市规划部门一个有关适合在公路和铁路上建造平台「造地」的资料库,所收录的铁路和公路,也只是一些在地平线以下、并且低得能够让日后兴建的平台与地面处于相若水平。[26]

当然,在半空中的路段上兴建平台,并非不可能,只是由于较为「离地」,需顾及的因素也更多。以位于新油麻地避风塘旁、以高架公路接驳西九龙公路、占地约10公顷的油麻地交汇处为例[27],按发展局资料,道路交汇处路面本身于主水平基准以上约18米,而路面交通又需要约7米的净空高度。在这之上建造的平台,已经颇为「离地」,而若然是作住宅上盖发展,发展局指出拟议平台高度预计会高于现有地面约30米。[28]平台与邻地高度有差异,既可能影响到平台与周边地区的连结,例如车辆如何进出平台空间[29],也可能影响社区的景观及通风。[30]

用途增加了 社区不一定得益

另外,在基建设施上盖发展,表面优点之一是可保留土地的原有用途。但要在施工期间完全不影响土地原有用途,却有难度。例如英国史丹福桥球场扩建,由于涉及北面及东面的铁路[31],而日间铁路需要运行,因此只能在晚间施工。[32]这一方面意味施工时间会较长,另一方面相关的环境评估报告亦指出,在晚间打桩及运送物资,会对附近街道及民居造成影响,需要措施纾缓,例如装设隔音屏等。[33]

美国华盛顿395号州际公路的上盖平台,发展商亦曾提出要求,想将部分公路封闭15至18个月,称能够令工程时间减半,又谓如不封路,工程至少需时三年,而且要在晚间进行声浪甚大的工程。然而,相关路段每天行车多达九万架次,封路建议惹来会严重影响当地交通的关注。[34]对香港这个繁忙都市而言,长期封闭或者局部封闭主要公路对上班、上学的市民会带来甚么影响,需慎重考虑。

至于在货柜码头作上盖发展,香港政府当局曾指要在不影响码头运作的情况下,腾出足够空间进行所需地基及建造工程,非常不容易,有需要研究短暂迁移部分码头运作的可行性及成本。[35]香港的贸易及物流产业会否因为货柜码头运作受阻,而受到深远的损害,需要小心评估。

即使工程顺利完成,也不代表可以安枕无忧。因为道路的原有使用者,可能将要面对更多的使用限制。发展局指出,已被覆盖的运输基础设施,可能需要禁止运载高燃烧负荷的车辆(例如危险品货车)使用。[36]假如在主要公路上例如西九龙公路施加这类限制[37],恐怕会对运输业带来不少影响。

至于与铁路及公路为邻的居民,所受影响亦有好有坏。纽约的规划部门指出,在公路上加建平台能够减少邻近社区的噪音水平。[38]在香港,蓝田汇景花园正是有一条261米长的跨越式平台遮盖行车道,减少来自鲤鱼门道和观塘绕道的噪音。[39]

但另一方面,上盖发展带来的新用途,也可能为邻近居民带来新的滋扰。史丹福桥球场的扩建计划便遭受附近社区反对,担心要在将来的球赛日承受球迷的噪音及滋扰。[40]回到香港,政府也曾提及货柜码头上的住宅发展项目,将会大幅增加早上及黄昏繁忙时间的交通负荷,有需要检视连接葵青货柜码头主要道路的容量。此外,当局预计发展大型住宅项目后现时铁路网络将会超载,需要检讨铁路服务需求,包括探讨扩建和改装邻近的车站,以应付服务需求。[41]

综上所述,创造「天空之城」,愿景美好,也有海外案例可援。但具体上如何做、成本多大、面对甚么限制,是社会需要深思熟虑的地方。「离地」的工程,落实时终究要脚踏实地。

1 「增辟土地 你我抉择」,土地供应专责小组,2018年4月,第70和72页。
2 「立法会六题:港铁公司物业发展」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201204/25/P201204250286.htm,最后更新日期2012年4月25日。
3 同1,第70页。
4 「元朗分区计划大纲核准图修订」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199809/04/0904131.htm,最后更新日期1998年9月4日;「西铁工程即将开展」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199809/15/0915097.htm,最后更新日期1998年9月15日。
5 同1,第70页。
6 "Inventory Of Decking Opportunities Over Transportation Properties: Cover, Foreword & Executive Summary," City of New York Department of City Planning, September 2008, p. 29; Katherine Smale, "The technical lowdown on Chelsea's new stadium," New Civil Engineer, https://www.newcivilengineer.com/latest/the-technical-lowdown-on-chelseas-new-stadium/10017981.article, last modified March 7, 2017; "Sunnyside Yard Feasibility Study," New York City Economic Development Corporation, City of New York, February 2017, p. 71.
7 "Sunnyside Yard Feasibility Study," New York City Economic Development Corporation, City of New York, February 2017, pp. 2 and 6.
8 同7,第9、73、74和185页。
9 同7,第74页。
10 同7,第72页。
11 同7,第67页。
12 「土地供应专责小组运输基础设施上盖房屋发展」,土地供应专责小组第04/2018号文件,2018年2月,第5页。
13 同12,第6页。
14 "About the Park," Klyde Warren Park, https://www.klydewarrenpark.org/About-the-Park/index.html, accessed May 31, 2018; Karen Nielsen, "How Klyde Warren Park Was Built," D Magazine, https://www.dmagazine.com/publications/d-magazine/2012/special-report-the-park/how-klyde-warren-park-was-built, accessed May 30, 2018; "Park Map," Klyde Warren Park, https://www.klydewarrenpark.org/Park-Map/index.html, accessed May 31, 2018.
15 以每立方呎重量计,地工泡棉是1.8磅、较轻的充填物是65磅,而一般泥土则重120磅。资料来源:Karen Nielsen, "How Klyde Warren Park Was Built," D Magazine, https://www.dmagazine.com/publications/d-magazine/2012/special-report-the-park/how-klyde-warren-park-was-built, accessed May 30, 2018.
16 Karen Nielsen, "How Klyde Warren Park Was Built," D Magazine, https://www.dmagazine.com/publications/d-magazine/2012/special-report-the-park/how-klyde-warren-park-was-built, accessed May 30, 2018.
17 "Inventory Of Decking Opportunities Over Transportation Properties: Cover, Foreword & Executive Summary," City of New York Department of City Planning, September 2008, pp. 29 and 30.
18 同17。
19 同16。
20 Thomas M. Meino, Mark Maloney, "A Civic Vision For Turnpike Air Rights In Boston," June 2000, Boston Redevelopment Authority, p. 1; "MassDOT Turnpike Air Rights Parcels 12 – 15 Citizen's Advisory Committee (CAC)," Boston Planning & Development Agency, http://www.bostonplans.org/planning/planning-initiatives/massdot-turnpike-air-rights-parcels-12-15, accessed May 31, 2018.
21 Thomas M. Meino, Mark Maloney, "A Civic Vision For Turnpike Air Rights In Boston," June 2000, Boston Redevelopment Authority, pp. 5, 29 and 30.
22 同21,第5和30页。
23 同21,第30页。
24 Luz Lazo and Jonathan O'Connell, "Developer wants portion of I-395 in D.C. shut down to expedite construction project," The Washington Post, December 4, 2014, https://www.washingtonpost.com/local/trafficandcommuting/developer-wants-portion-of-i-395-in-dc-shut-down-to-expedite-construction-project/2014/12/04/305c1294-7a49-11e4-9a27-6fdbc612bff8_story.html?noredirect=on&utm_term=.a6adb036542c.
25 同16。
26 同17,第16至17页。
27 「土地供应专责小组运输基础设施上盖房屋发展」,发展局,2018年2月,第1和7页;「街道命名 — 九龙:油麻地交汇处」。取自地政总署测绘处网站:https://www.landsd.gov.hk/mapping/en/street_name/gnplan/2017/SNP-KRM00094.pdf,最后更新日期2017年3月10日。
28 同12,第8页。
29 同17,第12页。
30 同12,第8页。
31 "2015/05050/FUL Committee Report," Hammersmith & Fulham Council, http://public-access.lbhf.gov.uk/online-applications/files/A603D13FCC7E9C99715BB311425ADE5B/pdf/2015_05050_FUL-COMMITTEE_REPORT-1853449.pdf, last modified April 4, 2017, pp. 64, 77 and 78.
32 同31,第269页。
33 同31,第269页。
34 同24。
35 「土地供应专责小组重置葵青货柜码头及码头上盖发展」,土地供应专责小组第09/2017号文件,2017年11月14日,第7页。
36 同12,第4页。
37 同12,第9页。
38 同17,第27页。
39 「蓝田汇景花园」。取自环境保护署网站:https://www.epd.gov.hk/epd/Innovative/greeny/trad/content/sceneway-garden-lam-tin.html,查询日期2018年5月31日。
40 同31,第118页。
41 同35,第8至9页。