时事分析 | 社会流动及福祉 | 2018-08-23 | 《經濟日報》

BB来了 香港需要更多社区保姆?



劳工及福利局局长罗致光早前发表网志,指香港生育率在撇除「单非」婴儿后,「可能是世界上最低」,又提到未来政策重点是减轻夫妻育儿的压力。[1]事实上,政府早在2016年就委托香港大学进行「幼儿照顾服务的长远发展研究」(「长远研究」)[2],相关报告预计下月底公布[3],随着报告出炉,相信社会上将有更多关于幼儿照顾服务的讨论,有助营造有利生育的大环境。

智经曾于2015年发表研究报告,分析了香港幼儿服务在当时的供应情况及不足之处。[4]数年过去,其间政府投放了不少资源,支援有需要家庭照顾幼儿,当中有哪些服务尚有完善空间,在「长远研究」发表前,不妨略作检视。

政府投放更多资源支援幼儿照顾服务

「长远研究」目的为检讨日间幼儿照顾服务的理念、政策方针、运作模式和服务定位,以助政府调整幼儿照顾服务的理念、定位及政策方针,并为幼儿中心服务名额制订规划參數,以应付需求。[5]

在过去三个财政年度,政府投放在各种幼儿照顾服务的资源有增无减。其中资助独立幼儿中心的开支,由2015/16年度的680万元,增至2017/18年的1,630万元,增幅达1.4倍;邻里支援幼儿照顾计划在同期亦由3,130万元,增加28%至4,010万元。[6]

幼儿中心名额与幼儿数目比例变化不大

为三岁以下儿童提供照顾服务的幼儿中心名额(包括资助、非牟利或私营独立幼儿中心,以及附设于幼稚园的幼儿中心),近年亦有递增,由2015/16年度的29,478个,增至2017/18年度的32,911个,增幅达11.6%。[7]

虽然幼儿中心名额多了,不过由于三岁以下儿童数目亦见增长[8],整体来说各区幼儿数目与幼儿中心名额的比例,多年来变化不算太大,唯部分地区仍出现了令人担心的变化。

智经在2015年发表的研究报告中指出,在2013/14年度,零至两岁以下群组中,幼儿中心名额对比幼儿人口比例最悬殊的三个社会福利署(社署)行政区,是黄大仙及西贡、观塘和大埔及北区,分别为1:155、1:122以及1:116;而两至三岁以下群组,则以深水埗及元朗比例最不理想,两者比例均为1:4。[9]

更多区域比例超过1:100 情况值得关注

根据社署数据,到了2016/17年度,对比零至两岁以下群组的人口及幼儿中心名额,可见表现最不理想的,依旧是黄大仙及西贡、观塘和大埔及北区,比例分别是1:170、1:134以及1:128。[10]

除此之外,深水埗和沙田的比例,亦已突破1:100,分别为1:105及1:106,而荃湾及葵青亦接近一百大关,比例为1:99。至于两至三岁以下群组的人口及幼儿中心名额比例,则与三年前相若,以深水埗及元朗比例最不理想,两者比例均为1:4。[11]

政府再添中心名额 家长亦需其他选择

不过上述变化不一定反映未来趋势,因为由2018/19年度起,社署会分阶段在北区、观塘区、葵青区和沙田区增加共约300个资助独立幼儿中心名额,供三岁以下幼儿使用。[12]

其中,社署计划在2018/19年度,在北区增加56个两岁或以下幼儿名额,又在观塘区增加64个两岁或以下幼儿名额及28个两至三岁以下幼儿名额。另外,社署亦会在2019/20年度,在沙田区增加72个两岁以下幼儿名额及28个两至三岁以下幼儿名额[13],对于这几个区的家长而言,相信是不错的消息。当然,对于黄大仙及西贡、深水埗和荃湾及葵青这数区的家长而言,新增的名额仍可能会有「远水不能救近火」之感。

各区幼儿人口多变化 照顾服务需保持弹性

另一方面,决定是否增加区内名额,不能单看过往数字,未来幼儿人口的变化,同样可能是影响政府选择在不同区域增加名额的因素。

以规划署今年6月公布的人口分布推算为例,2026年,葵青、观塘以及黄大仙区零至四岁的人口,预计分别会有10,800人、16,600人以及9,800人,与2016年相比,分别减少了43.8%、32.8%以及32.4%。[14]而中西区、湾仔及大埔三区的零至四岁人口,则推算为10,300人、7,400人以及13,500人,分别有着37.3%、37%以及25%的增幅。[15]

上述数据反映,政府在决策时固然要配合当前需要,但也必须为未来的变化预留弹性。这也某程度解释了,社署为何要提供多元的资助幼儿照顾服务,以切合不同需要。以为三岁以下幼儿而设的日间照顾服务为例,除了幼儿中心,家长亦可考虑邻里支援幼儿照顾计划中的家居照顾服务。[16]

邻里支援幼儿照顾计划,目的是为需要长时间工作、工作时间不稳定、非常规、有突发需要、及其他各种需要的家庭,在邻里层面提供具弹性的日间幼儿服务,并同时提升社区互助与关怀。[17]

计划包括家居照顾服务及中心托管小组两个部分,前者由社区保姆在其居所或其他营办机构认许的地点,为九岁以下的儿童提供照顾服务,后者对象则为三岁至九岁以下儿童。[18]

邻里支援幼儿计划具弹性 能补足区内需求

邻里支援幼儿照顾计划每区的最低服务名额为53个,但营办者可灵活增加名额,以应付实际需求。[19]2015年智经发表的报告显示,2013年4月至12月期间,社区保姆服务时数最多的地区,分别是深水埗、屯门及西贡,而邻里支援幼儿照顾计划的受惠儿童人数则有8,874人。[20]

三年过去,邻里支援幼儿计划的规模扩展了,使用服务的人亦更多。在2016/17年度,全港18区共有13,930名儿童使用了邻里支援幼儿计划,是各区最低服务名额总和(954个)的14.6倍,当中以葵青、元朗及深水埗的使用人数最多,分别是1,439人、1,370人及1,329人。而全港总服务时数达911,239小时,当中服务时数最多的三区,则为元朗、大埔及深水埗,分别为96,025小时、89,142小时以及77,312小时[21],数据可见,家长对邻里支援幼儿计划的需求颇大。

邻里支援幼儿照顾计划的优点,不仅在于可弹性增减的名额,还在于其较易负担的收费水平。其服务费用由社署核准,有经济困难的服务使用者,更可向营办机构申请费用减免,加上社区保姆相对长的服务时间(上午七时至晚上十一时)[22],这些特点,都有助支援长工时、工作时间不稳定或非常规的基层家长。

另一方面,邻里支援幼儿照顾计划中的家居照顾服务是由社区保姆提供,与其他幼儿照顾服务最大的不同,在于有较大机会为小朋友安排一名固定的照顾者,让他们不必面对过于频繁的照顾者转换过程。

美国有学者就不稳定的托儿安排进行的研究发现,就三岁儿童而言,长期不稳定的托儿安排,包括转换托儿中心及在同一中心转换新的托儿人员[23],与幼儿有更多行为问题有关。转换超过两次托儿安排的儿童,较没有转换过或只转换一次的,出现了较多的行为问题。[24]若参考此研究结果,社区保姆能为幼儿提供相对长期而稳定的照顾服务,亦是家长之福。

社区保姆人数渐增长 惟分布与需求未必相符

经过多年发展,愈来愈多人加入社区保姆的行列。在2012至2013年度,全港共有1,506位社区保姆[25],截至2017年12月,数目已增至1,832[26],增幅为两成。然而,细分每区保姆人数,会发现最大需求的地区,不是拥有最多保姆的地区。

前文提到,在2016/17年度,元朗、大埔及深水埗区,使用的服务时数最多,然而在2017年12月,其社区保姆的数目,分别只有70人、49人及101人。至于有449位社区保姆的九龙城区,虽然人数占全港近25%,不过其2016/17年度使用的服务时数只有18,364小时,仅占全港总服务时数(911,239小时)的2%。[27]

智经的研究显示,保姆人手的供应量非按社区实际需要而规划,未必可适时满足家长需要,发挥最佳效益。[28]因此建议开拓人手来源及改善保姆福利,以吸引妇女成为保姆及挽留现有人手。[29]

例如,截至2017年12月,社区保姆可领取的服务奖励金,维持在每小时18至22元不等的水平[30],要留住现有的社区保姆,相信有必要检讨奖励金水平。智经的报告就建议为社区保姆的「奖励金」设立调整机制,每年检讨,并按「标准保姆」和「资深保姆」的分级,向「资深保姆」发放较高金额的「奖励金」,吸引妇女成为保姆。[31]

不过,总括而言,改善本港的幼儿照顾服务不能单靠社区保姆,更重要的是制定全方位幼儿服务政策和措施。除了扩大社区保姆服务规模,政府可推动社企提供幼儿服务,并多管齐下开拓幼儿照顾服务用地,同时优化资源分配,应对各区幼儿服务不同需求,才能全面改善现有服务,释放女性劳动力。[32]

可幸的是,根据立法会文件,「长远研究」的顾问团队有就加强邻里支援幼儿照顾计划,制订建议方向,当中就包括增加社区保姆所得的服务奖勵金。[33]「长远研究」的发布,为扩大社区保姆服务的规模带来契机,相信其弹性及潜能,能发挥填补服务缝隙的作用,惠及更多家长,配合其他幼儿措施,令生儿育女能如罗局长所言,成为有选择的决定。[34]

1 「香港可能是全世界生育率最低的地方——我们应鼓励生育还是减低生育的障碍?」。取自劳工及福利局网站:https://www.lwb.gov.hk/blog/chi/post_12082018.htm,最后更新日期2018年8月12日。
2 「幼儿照顾服务的长远发展研究」,立法会福利事务委员会,立法会CB(2)1720/17-18(07)号文件,2018年7月9日,第1和6页。
3 「幼儿服务下月办咨询会 团体批研究小修小补」。取自东网网站:http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20180709/bkn-20180709121319928-0709_00822_001.html,最后更新日期2018年7月9日。
4 《支援家长育儿及就业:全方位发展幼儿服务》,智经研究中心,2015年4月,第1页。
5 同2,第1、5至6页。
6  「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)070)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第194页。
7  「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)413)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第994页。
8 「网上互动数据发布服务」。取自2016中期人口统计网站:https://www.bycensus2016.gov.hk/tc/bc-own_tbl.html,最后更新日期2017年9月14日。
9 《支援家长育儿及就业:全方位发展幼儿服务》,智经研究中心,2015年4月,第48页;智经于2018年7月16日向社会福利署发送电邮查询幼儿中心名额数据,社会福利署于2018年7月20日回复。
10 智经于2018年7月16日向社会福利署发送电邮查询幼儿中心名额数据,社会福利署于2018年7月20日回复。
11 同10。
12 「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)201)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第491页。
13 同10。
14 《人口分布推算2018-2026》,规划署,2018年6月,第33至50页。
15 同14。
16 「幼儿照顾服务」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_family/sub_listofserv/id_childcares/,最后更新日期2018年7月10日;「邻里支援幼儿照顾计划」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20(Chi)%20(July2016).pdf,最后更新日期2016年7月。
17 「邻里支援幼儿照顾计划」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20(Chi)%20(July2016).pdf,最后更新日期2016年7月。
18 同17。
19 「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)069)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第191页。
20 同4,第61至62页。
21 「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)041)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第91页;「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)069)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第191页。
22 「幼儿照顾服务」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_family/sub_listofserv/id_childcares/,最后更新日期2018年7月10日;「邻里支援幼儿照顾计划」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20(Chi)%20(July2016).pdf,最后更新日期2016年7月。
23 Alejandra Ros Pilarz and Heather D. Hill, "Unstable and Multiple Child Care Arrangements and Young Children's Behavior," Early Child Res Q 29,4 (2014): 3. doi:10.1016/j.ecresq.2014.05.007.
24 同23,第14页。
25 「财务委员会审核二零一五至一六年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)0083)」。取自立法会网站:http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第149页。
26 「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)183)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第443页。
27 「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)041)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第91页;「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)183)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第443页。
28 同4,第65至66页。
29 同4,第99至100页。
30 「财务委员会审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复(答复编号:LWB(WW)324)」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查询日期2018年7月12日,第802页。
31 同4,第100页。
32 同4,第97至107页。
33 同2,第5至6页。
34 同1。