时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-08-27 | 《星岛日报》

区域融合 赌风需共抗?



世界杯刚落幕不久,英格兰足球超级联赛又紧接开锣,辛苦香港一众足球迷「捱更抵夜」看球赛。除了「精神支持」外,相信亦有球迷选择「身体力行」,参与赌波落注爱队。俗语有云「小赌怡情,大赌乱性」,香港在2003年通过赌波合法化[1],当时社会关注赌博风气会与日俱增,政府因此成立属信托慈善基金的平和基金,资助针对赌博有关问题而推行的预防及缓减措施。[2]

15年过去,在近日有团体倡议提升合法赌波年龄至21岁的同时[3],研究却发现港人在澳门赌场的每月投注金额大幅递增,情况值得关注。港珠澳大桥将于今年底前通车,可以预计香港与赌场林立的澳门,交流将愈加频繁,社会可如何做足准备,防治赌博成瘾?

赌博率下跌 但仍高于多个地区

多年来,主要得到香港赛马会(马会)捐款的平和基金[4],每隔数年就会委托大学进行港人赌博行为的研究,最新的调查结果于2017年1月公布。

数据显示,过去一年曾赌博的受访者百分比,由2008年的71.3%,下跌至2012年的62.3%,并在2016年进一步下降至61.5%。[5]与此同时,根据《精神疾病诊断与统计手册》第五版的测试显示,有1.4%受访市民被诊断患上赌博失调,较2012年的比率2.0%为少。[6]报告提到,赌博失调比例有所下跌,可能归因于宣传及教育工作,及近年推行减轻赌博问题的措施。[7]

数据上赌博风气看来有所缓和,病态赌徒比例亦有减少,然而,社会不应因此掉以轻心,因为香港病态赌博的普遍率,依然高于采用一样测试标准的美国、英国、新加坡和澳门,新加坡在2017年的比率只有0.1%[8],较2014年的0.2%稍微下跌,不过因为数值太小,因此在统计学上两者没明显分别。至于一海之隔的澳门,2013年的数据则为0.9%。[9]

「过大海」投注额大增 埋藏隐忧

更重要的是,对比2008年、2012年及2016年的研究结果可发现,无论是六合彩、赛马博彩、足球博彩,以至澳门赌场博彩,港人在各种赌博活动中的每月平均投注金额近年均有增无减,屡创新高。

在众多赌博活动中,受访者每月用于六合彩的平均投注额,不论金额还是增幅均是最少,在2016年,每月平均投注额为159.9元,较2008年增加约0.8倍。而澳门赌场博彩在2016年的每月平均投注额更较2008年大增17.5倍,达7938.8元。[10]

综合数据可以看到,港人中的惯常赌博人口减少了,病态赌徒数目亦有所下降,不过平均投注额大了,难免令人担心现有的病态赌徒会愈赌愈大,加上港珠澳大桥通车在即,日后前往澳门赌博将更为方便,港人赌博成瘾的风险会否加大,就更值得社会关注。

港珠澳大桥通车 妨碍戒赌进度?

为防治赌瘾,马会目前有一套有节制博彩政策,例如,只提供有限的博彩机会、只接受现金及户口投注、投注站印有提倡有节制博彩的警告标语、资料单张及马会投注网站列明治疗及辅导服务热线的资料,亦透过持续培训让员工了解有节制博彩政策的重要性。[11]此外,马会更推行「自愿暂停户口投注」服务,让投注户口持有人申请选择暂停投注,以协助他们更有效管理自己的博彩行为。[12]

然而,即使上述政策对马会的「常客」有帮助,但如果赌瘾的源头不是香港,而是邻近地区,成效便可能大打折扣。2007年一个美国研究发现,邻近区域的博彩机会,会影响问题或病态赌徒参与自我禁入赌博场所计划的数量。具体而言,与参加者距离愈近、区域内聚集的赌场数量愈多,都会显著影响到参与率。[13]

此研究只集中在参与「自我禁入赌博场所计划」的人数。不过2012年有一个香港研究发现,澳门开赌令更多问题赌徒更易及更有动力赌博,当中受影响最大的两个群体,分别是20至39岁的人以及拥有大专或以上学历的人,令人忧虑问题赌徒年轻化。[14]

现有数据亦显示,澳门赌场的数量与港人每月花费在澳门赌场的平均投注额成正比。根据资料显示,2008年澳门的赌场有31间,到了2016年,赌场增加了约两成至38间。[15]澳门赌场的每月平均投注额,亦自2012年起,超越六合彩、赛马及赌波,成为最高每月平均投注额的博彩活动。[16]

值得留意的是,澳门赌场林立,但病态赌博的普遍率低于香港,只有0.9%[17],个中原因,可能与当地的防赌措施有关。在澳门,任何人都可申请从赌博场所「自我隔离」,此外,当局亦允许「由第三者提出隔离」申请,其配偶、亲属或二等旁系血亲,都可提出最长两年的禁入娱乐场申请。[18]这个措施,不限于当地人,任何国籍人士或其家人,有需要时均可申请,港人亦可留意。[19]

综合上述资料可见,港珠澳大桥通车,确为三地居民带来便利,不过社会亦应留意「一小时生活圈」可能带来的不良影响。因为区域内的人口自由流动,有机会令识别病态赌徒的工作更加困难,而针对青少年的教育工作、协助戒除赌瘾的辅导服务,也可能需要更多资源。

香港戒赌服务专业 扩大规模需资源

在香港,赌博成瘾问题的相关辅导服务及研究,主要由平和基金资助[20]。而马会一直是平和基金的最大捐款者,直到2018/19年,马会对基金的资助及拨备总额,将超过港币3.62亿元。[21]

平和基金目前资助四间专门提供戒赌服务的辅导及治疗中心,分别由明爱、东华三院、锡安社会服务处及香港路德会社会服务处营办。四间中心主要为赌博失调者及其家人提供专门的辅导及治疗服务,协助发展诊断、辅导及治疗赌博失调的最佳模式,并搜集数据及统计数字,以助提高市民对赌博失调行为的认识。[22]

根据平和基金的研究,需要使用服务的受访者表示,辅导中心提供的治疗方法,能有效协助戒赌人士重建价值观、提升自尊、改善家庭关系、处理债务以及制定未来计划,重过新生活。[23]

不过,受访者都感到中心正面临资源上的限制。[24]平和基金的研究,亦建议延长戒赌热线服务时间、增设外展服务以及加强宣传戒赌辅导服务。[25]亦有本地学者提到,以香港人口计,四间服务中心未必足以应付社区需要,因此建议未来要提供更多戒赌中心或设施,供有需要人士使用。[26]

除了四间辅导中心外,有研究指出一些非牟利组织也会提供戒赌服务,这类服务通常由成功戒赌人士领导,为有心戒赌之人提供精神及同侪支持。但这些服务往往欠缺专业辅导人员的参与,而且资助主要来自民间捐款。[27]故此,为这些组织提供更多专业上及财务上的支援,相信也有助减缓及预防赌博成瘾的问题。

瑞士博彩税收入 部分指定用于戒赌辅导服务

扩大服务规模会带来额外财务需要,除了继续依靠马会及公众捐款外,社会亦需思考是否需要开拓资金来源。为了应付需求,外国就有地方指定将某个百分比的博彩税税收用于防治赌瘾。

自2006年起,瑞士各行政区之间通过了协议,明确地将每年博彩税中的0.5%,拨入预防赌博问题上。自此,各行政区制定各自的预防赌博成瘾政策和行动计划,令全国涌现新的治疗和预防方案,包括电子医疗服务及法律支援等服务。[28]而瑞士的病态赌博普遍率,也由2005年的1.1%,在短短两年间下跌至2007年的0.3%[29],或多或少令人肯定有关措施。

瑞士从特定渠道筹集资金的模式,某程度与香港的奖券基金相似,该基金的主要收入来源为六合彩收益,亦包括其他如投资收入和车牌号码拍卖等经常收入。在2017/18年度,基金总收入为19.2亿元,拨款共30.15亿元,涉及560项目。[30]

以服务性质划分,2017/18年度的基金拨款,有一半用于安老服务,另有三成用于社会福利支援。[31]拨款未有明确指出用于戒赌服务上的百分比及拨款,不过基金主要用以资助福利计划的非经常开支,及补助有期限的试验计划。[32]

由此可见,奖券基金的资金不只源于赌博收入,其用途也没有限于与赌博成瘾相关的服务,与瑞士的做法不尽相同。而且,如果基金的主要目的并非资助已运作多年、需要长期支援的辅导服务,基金若要拨款予相关服务作扩展之用,资金来源是否充足,或会成为疑问。

另一边厢,瑞士的「专款专用」模式虽然看来更具针对性,但指明百分比的做法,亦可能较缺弹性。现时马会向平和基金捐款就能根据香港实际情况而有所调整,例如由2014/15年度的2,000万元,自2015/16年度起一连四年,倍增捐款至4,500万元[33],做法能灵活变通,亦有其可取之处。

无论如何,在可见将来,香港与邻近城市的关系会愈来愈密切,跨地域赌博亦愈来愈方便,为识别赌博成瘾者的工作带来挑战。虽然香港的病态赌博普遍率已有所下跌,不过社会不应松懈,须作好准备,以防赌风在港蔓延。

1 「政府发出足球博彩牌照」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/200307/18/0718216.htm,最后更新日期2003年7月18日。
2 「政府针对赌博问题设立慈善基金和辅导中心」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/200309/04/0904205.htm,最后更新日期2003年9月4日。
3 「合法赌波年龄提高至21岁 社会需时讨论」。取自Topick网站:https://topick.hket.com/article/2137021,最后更新日期2018年8月14日。
4 「平和基金概览」。取自香港赛马会网站:http://www.hkjc.com/responsible-gambling/ch/commitment/index.aspx,查询日期2018年8月14日。
5 "Report on the Study of Hong Kong People's Participation in Gambling Activties in 2016," The Ping Wo Fund, January 31, 2017, p. 49.
6 《香港人参与赌博活动情况2016研究报告》,平和基金,2017年1月31日,第2页。
7 同6,第11页。
8 "Report of Survey on Participation in Gambling Activties Among Singapore Residents, 2017," Singapore National Council on Problem Gambling, March 26, 2018, p. 4.
9 同5,第31页。
10 同5,第52页。
11 「有节制博彩政策」。取自香港赛马会网站:http://www.hkjc.com/responsible-gambling/ch/responsible-gambling/index.aspx,查询日期2018年8月2日。
12 「『自愿暂停户口投注』服务」。取自香港赛马会网站:http://www.hkjc.com/responsible-gambling/ch/problem/exclusion.aspx,查询日期2018年8月14日。
13 Robert Ladouceur, Paige Shaffer, Alex Blaszczynski and Howard J. Shaffer, "Responsible gambling: a synthesis of the empirical evidence," Addiction Research & Theory, 25:3(2017):229. Accessed August 1, 2018. doi:10.1080/16066359.2016.1245294.
14 Kit-wan Ho , Stella Wong Sau-kuen and Jenny Hui Lo Man-chun, "The relationship between gambling accessibility and Hong Kong people's participation in gambling activities," Asia Pacific Journal of Social Work and Development, 22:4(2012): 273. Accessed August 1, 2018. doi:10.1080/02185385.2012.726135, p. 273.
15 "Number of casinos in Macao from 2008 to 2018," Statista, https://www.statista.com/statistics/253763/number-of-casinos-in-macao/, accessed August 15, 2018.
16 同5,第52页。
17 同5,第52页。
18 「『自我隔离』及『由第三者提出隔离』申请」。取自博彩监察协调局网站:http://www.dicj.gov.mo/web/cn/responsible/isolation/isolation.html#1,查询日期2018年8月17日。
19「博彩监察协调局幸运博彩娱乐场『自我隔离』申请表」。取自博彩监察协调局网站:http://www.dicj.gov.mo/web/files/responsible/自我隔离娱乐场之申请表.pdf,查询日期2018年8月17日。
20 同1。
21 同4。
22 「地区、社区及公众关系」。取自民政事务局网站:https://www.hab.gov.hk/tc/policy_responsibilities/District_Community_and_Public_Relations/gambling.htm,最后更新日期2018年7月5日。
23 同6,第10页。
24 同6,第10页。
25 同6,第11页。
26 Chi Chuen Chan, William Wai Lim Li and Eugene Chung Ip Leung, Problem Gambling in Hong Kong and Macao: Etiology, Prevalence and Treatment (Singapore: Springer Nature, 2016), p. 141.
27 同26,第131至132页。
28 Joël Billieux, Sophia Achab, Jean-Félix Savary, Olivier Simon, Frédéric Richter, Daniele Zullino and Yasser Khazaal, "Gambling and problem gambling in Switzerland," Addiction (2016): 4-5, accessed August 1, 2018. doi:10.1111/add.13252.
29 Jeannette Brodbeck, Sara Duerrenberger and Hansjoerg Znoj, "Prevalence rates of at risk, problematic and pathological gambling in Switzerland," The European Journal of Psychiatry 23 (2009):68-70. Accessed August 17, 2018, http://scielo.isciii.es/pdf/ejpen/v23n2/original1.pdf.
30 「奖券基金」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_lotteriesf/,最后更新日期2018年6月13日。
31 同30。
32 同30。
33 「捐助平和基金倍增 致力推动有节制博彩 马会获颁国际最高认证」。取自香港赛马会网站:http://corporate.hkjc.com/corporate/corporate-news/chinese/2015-06/news_2015060201034.aspx,最后更新日期2015年6月2日。