时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-04 | 《信报》

土地大思考系列:气候变化怎影响填海造地



有科学家提出,全球气温上升一旦超过某界限,有可能出现即使人类减少温室气体排放,也无法阻止气温上升的情况,届时全球水位将显著高于过往一万多年的任何时段。[1]若其预言成真,像香港这类沿海城市,当然有「水浸眼眉」之险。个中风险,亦与当前的土地大辩论有关。

在土地大辩论的芸芸选项中,大部分都属改变土地用途,唯有维港以外近岸填海和建设「东大屿都会」两项[2],是真正从无到有的「造地」。香港人对填海造地不会陌生,在1985至2015年间,政府便透过填海增加约3,690公顷土地[3],相当于194个维多利亚公园。[4]现时香港的九个新市镇,也有六个涉及填海工程,包括沙田、大埔和将军澳。[5]

土地供应专责小组认为,填海及建人工岛的优势,是能创造大片土地,在规划新社区时具较大弹性,而且不太影响原有土地用途,亦通常不需收回私人土地及安置居民。[6]根据智经今年4月发表的意见调查,有约25.8%的受访市民选择「维港以外填海」作为长远增加香港房屋供应的方法,仅次于最多人选择的「发展棕地」(43.6%)。[7]

气候变化为现有填海地区带来水浸威胁

尽管填海造地有不少好处,又获一定比例的市民认同,但其代价也不容忽视。土地供应专责小组提及,填海造地可能会影响海洋生态、渔业资源,当局亦需耗资兴建基建支援设施,如连接外界的道路。[8]此外,随着全球气候变化,香港的海平面趋于上升[9],填海成本亦可能增加,所得土地的用途也有较大限制。港人熟识的移山填海故事,需要重新理解。

按天文台推算,香港未来的平均海平面会高于1986至2005年。[10]在温室气体较浓的情景,2081至2100年的平均海平面高度,更会较1986至2005年高0.63至1.07米。[11]

当海平面上升,热带气旋带来的风暴潮威胁亦会更大。天文台指,台风黑格比2008年袭港,香港录得的最高水位达到3.5米,低洼地区有严重水浸,上述情况在世纪末可能每年都发生,而由于热带气旋强度可能增加,情况或会更恶劣。[12]

严重水浸的风险增加,填海工程当然会受影响。香港政府在2010年12月发表一份委托顾问所做的气候变化研究,指香港在低洼沿岸地区及填海土地上进行了大量发展,包括关键基建设施如机场,而维港两岸的低洼及填海土地上的发展,会受气候变化影响,形成水浸及风暴潮威胁。[13]在维港以外填海所得的土地,同样可能受到威胁。[14]

填高一点 安全一点 花更多钱?

要减低风险,想当然的做法是将土地填得更高。过往本地一些填海项目,也曾作此安排。在上世纪70年代,当局便因应天文台推算风暴潮对新市镇的威胁,而在沙田等新界东地区填海时,额外填高了3米。[15]及后香港进行西九龙填海计划,所订的最低平整面高度,亦较1989年前广泛使用的标准高0.8米。[16]

另外,在2002年出版的土木工程拓展署「海港工程设计手册」(手册)有关填海工程设计指引的部分,已将平均海平面长远可能上升的幅度,列为在决定填海工程的平整面高度前应考虑的因素之一。[17]手册同时称,每项填海工程都应作独立考虑,在决定每项工程的最恰当平整面高度前,应充分研究采取某一个高度时的后果。[18]该署在2016年又表示,会因应联合国政府间气候变化专门委员会(气候变化委员会)的最新评核报告,更新填海工程的设计指引,将预期的海平面上升纳入考虑。[19]

提升填海土地的平整面高度,需要额外成本。一份在1995年出版、关于水位上升对维港的影响的论文提及,将高度提升一米,如采用海洋填料,其成本是每平方米3.87美元,如采用陆地填料,每平方米成本是6.45美元。该文章又以西九龙填海计划为例,指将高度由3.7米提升至4.5米,成本为1,020万美元,占整体建筑成本不足1%。[20]这个比例说多不多,但上述文章发表距今已经20年,日后填海土地「填高」的成本,会否也因水位上升而水涨船高,相信会十分影响规划者的盘算,乃至市民对相关计划的支持。

为节省成本,近年新加坡填海时,已开始尝试采取不同方法。当地在德光岛(Pulau Tekong)西北端展开的填海工程,就用上「圩田」(empoldering)技术,即是把分隔海及填海土地的海堤建得更高,反之受海堤保护土地就不用填得太高,甚至可以在海平面以下。[21]在德光岛项目中,海堤全长十公里,高度是海平面六米以上,顶部阔15米[22];被海堤包覆在内的填海土地,高度为海平面的1.2米以下。[23]

以更高的海堤避免将土地一律填高,虽然有助节省成本,但不代表民众会无任欢迎。在爱尔兰,当局在2015年曾因应水位上升,决定将海堤增高,最多增高70厘米,却引起部分人不满,认为会令景观受阻。当局则指在增高海堤的同时,会将路面提升2至4厘米。[24]

防洪怕万一 排洪减损失

构筑高墙并不足够,相关工程还要采取措施,以防海水、风暴潮不幸突破「防线」时造成破坏。根据土木工程拓展署的填海工程设计指引,在大部分情况下,要确保海堤以及填海土地平整面高于在100至200年内的最高静止海平面,相对容易;但要设计一个能够在极端事态中有效防止波浪越过的海堤,则是不切实际。指引提出,有某程度上的波浪越堤而进,是可预期的;因此,在海堤后方的排水系统就必须设计成可应对这些情况,以免出现严重水浸。[25]

以近年机场进行的三跑道系统工程为例,机场管理局称在设计时有考虑到气候变化委员会就海平面上升的推算。其中,海堤订在香港主水平基准面6.5米,预计足以保护三跑道系统,排水系统亦设计成足以应对海水越过海堤的罕见情况。[26]本地智库团结香港基金倡议建造的大型人工岛,也提及可透过蓄水池、雨水湿地和多孔透水路面等设施加强蓄水量,减少由填海引起的环境风险。[27]

须小心规划土地及建筑物用途

除了防洪措施,当局甚至可能要考虑限制部分填海用地的发展。在爱尔兰,当局会将各地区受水浸威胁的机率分为高、中、低,从而设立不同的规划限制。[28]例如在水浸机率高的地区,撇除特殊情况并通过审核程序的项目,大部分的发展都会被视为不恰当。[29]至于水浸机率属于中等的地区,除非满足审核测试要求,否则一些较易受影响的项目,例如医院、护理院,以及具策略性的主要交通及公用设施,一般会被视为不合适。[30]

用途有限制,建筑物设计也有特别要求。美国波士顿一间近岸的复康医院Spaulding Rehabilitation Hospital,就将一楼设计成较500年一遇洪水标准高30吋,并将所有机械设备,包括锅炉、冷冻系统、通风系统,都安装在屋顶或阁楼,以应对水浸风险。此外,一楼的空间使用,例如物理治疗、会议空间、游水池、饭堂,即使停止运作也不至于影响整间医院的用途。[31]各种特殊设计,当然附带成本,Spaulding Rehabilitation Hospital要在1.6亿美元建造费用之上,为各抗洪措施付出150万美元的额外成本。[32]

在气候变化影响下,海平面未来会上升多少,现时仍是未知之数。由填海所得的土地,也可能因附近地势、水流等不同状况,而需要不同措施应对有关风险。所以政府在推进社会讨论时,除了要问应否填、填哪里,也宜提供充分资料,鼓励公众就填海的设计及规划提供意见。

1 Will Steffen et al., "Trajectories of the Earth System in the Anthropocene," Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, August 9, 2018, pp. 1 and 3.
2 「增辟土地 你我抉择」,土地供应专责小组,2018年4月,第50页。
3 同2,第51页。
4 「维多利亚公园」。取自香港旅游发展局网站:http://www.discoverhongkong.com/tc/see-do/great-outdoors/city-parks/victoria-park.jsp,查询日期2018年8月14日。
5 同2。
6 同2,第52至53页。
7 《市民对发展香港房屋土地及以公私营合作发展房屋意见调查》,智经研究中心,2018年4月,第13页。
8 同2,第54页。
9 「气候变化:香港气候推算」。取自香港天文台网站:http://www.hko.gov.hk/climate_change/proj_hk_info_uc.htm#msl,最后更新日期2017年5月19日。
10 同9。
11 「香港气候推算:平均海平面」。取自香港天文台网站:http://www.hko.gov.hk/climate_change/proj_hk_msl_uc.htm,最后更新日期2017年7月20日。
12 同11。
13 "Agreement No. CE 45/2007 (EP): A Study of Climate Change in Hong Kong - Feasibility Study - Appendix C - Vulnerability and Adaptation Assessment," Environmental Protection Department and Environmental Resources Management, December 2010, pp. C - 54、C - 62、C - 64.
14 "Agreement No. CE 45/2007 (EP): A Study of Climate Change in Hong Kong - Feasibility Study - Appendix C - Vulnerability and Adaptation Assessment," Environmental Protection Department and Environmental Resources Management, December 2010, p. C - 88.
15 「什么是风暴潮」。取自香港天文台网站:http://www.weather.gov.hk/blog/b5/archives/00000074.htm,最后更新日期2013年9月27日;「林超英称外界对澳门气象局批评欠公道」。取自香港电台网站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1350740-20170827.htm?spTabChangeable=0,最后更新日期2017年8月27日。
16 Yim W.W.-S, "Implications of Sea-Level Rise for Victoria Harbour, Hong Kong," Journal of Costal Research Special Issue No. 14 (1995), pp. 178 and 187.
17 "Port Works Design Manual Part 3: Guide to Design of Reclamation," Civil Engineering Department Civil Engineering Office, August 2002, p. 13.
18 同17,第13至14页。
19 "Challenge of climate change taken into account in reclamation design - a letter to the editor of SCMP," Civil Engineering and Development Department, https://www.cedd.gov.hk/eng/media/doc/20160226_letter.pdf, last modified February 26, 2016.
20 同16,第179至180页。
21 "Joint Press Release by MND & HDB: HDB to adopt new land reclamation method at Pulau Tekong," Housing & Development Board, https://www.hdb.gov.sg/cs/infoweb/press-release/pr-16112016-pulau-tekong, last modified November 16, 2016; Yeo Sam Jo, "New reclamation method to create bigger Pulau Tekong," The Straits Times, November 17, 2016, https://www.straitstimes.com/singapore/new-reclamation-method-to-create-bigger-pulau-tekong.
22 "Joint Press Release by MND & HDB: HDB to adopt new land reclamation method at Pulau Tekong," Housing & Development Board, https://www.hdb.gov.sg/cs/infoweb/press-release/pr-16112016-pulau-tekong, last modified November 16, 2016.
23 Yeo Sam Jo, "New reclamation method to create bigger Pulau Tekong," The Straits Times, November 17, 2016, https://www.straitstimes.com/singapore/new-reclamation-method-to-create-bigger-pulau-tekong.
24 Alan O'Keeffe, "New wall to stop floods serves only to blocks our sea views, say locals," The Herald, October 15, 2015, https://www.herald.ie/news/new-wall-to-stop-floods-serves-only-to-blocks-our-sea-views-say-locals-34110779.html.
25 同17。
26 "Hong Kong International Airport Sustainability Report 2015/16: Building Our Shared Future," Airport Authority, October 28 2016, p. 23.
27 《跳出框框 想象未来:「强化东大屿都会」计划研究报告》,团结香港基金,2018年8月,第27、35至36页。
28 "The Planning System and Flood Risk Management: Guidelines for Planning Authorities," Department of the Environment, Heritage and Local Government, The Office of Public Works, November 2009, pp. 7, 14-16, 21 and 24-27.
29 同28,第24至27页。
30 同28,第24至25页。
31 "Spaulding Rehabilitation Hospital," Urban Land Institute Returns on Resilience, http://returnsonresilience.uli.org/case/spaulding-rehabilitation-hospital, accessed July 26, 2018.
32 同31。