时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-03 | 《星岛日报》

土地大思考系列:内河码头 无用之地?



在土地大辩论中,真正能「创造」土地的选项并不多,大部分都是透过改变土地用途,让路予其他发展。当然,若要改变土地既有用途,通常会涉及一个问题,就是如何安置原来的土地使用者。

举例来说,咨询文件特别提及,发展「香港内河码头」(内河码头)用地时,须透过提升其他本港港口设施,以吸纳其固有吞吐量。[1]

本文并非要探讨如何安置内河码头,因为在此之前,社会先要问:我们应该搬迁甚至取缔内河码头吗?要回答这条问题,市民大众需要了解香港内河航运的角色,评估其发展潜力,再判断现有内河码头是「有用」抑或「无用」。本文的目的,正是要为这些前期讨论抛磗引玉。

内河航运逆势成长

内河码头是香港首个专为内河集装箱货运而设的私营现代化码头[2],位于屯门西,占地大约65公顷[3],面积约相当于3.5个维园,比起动辄成百上千公顷的棕地来说,说大不大。但政府估计,该地如用来发展房屋,或可提供2.2万个住宅单位,令屯门住宅单位的供应量增加约一成。[4]

不过,在讨论是否要转换用途之先,其既有功能如何,也值得了解。现时经水路进出香港的货物,分为「海运」和「河运」。「海运」是指越过「内河航限」操作的船只运输。[5]而「内河航限」,一般是指香港与珠江、大鹏湾、澳门,以及其他在广东和广西与香港邻近水域相連的内陸水域。[6]

在1990年代,香港河运发展迅速,往来香港与珠江口岸的内河货船数目,在1993至1997年间上升约六成。[7]内河码头于1998年启用,正顺应了这个趋势。[8]

时至今日,香港的水路货运量虽已不复高增长,港口的货柜吞吐量(按标准货柜统计)更在2007至2017年间下跌了13.5%[9],但经河运进出香港的货物,仍然由2007年的6,809万公吨,增加超过一半至2017的一亿公吨。[10]另外,在近年本地水上运输服务业的机构数目和就业人数均录得跌幅的情况下,2017年第四季进出香港的内河货船,仍较2012年同期上升3.4%。[11]

低成本 低污染 适合大规模运输

河运的竞争力,见于能低成本、低污染地大规模运送货物。亚洲开发银行在2016年发表报告,主张内河航运是一种低成本、低污染、低碳的大规模运输方式,在降低物流成本,减少油耗和废气排放,纾缓交通、噪音污染和避免道路交通事故等方面有巨大潜力。[12]

智经早前撰文指出,近年由于香港货运司机紧缺令货运成本增加,同时香港与深圳之间陆路和水路运输成本差距扩大,导致许多人在内陆运输部分放弃货柜车而选择驳船。[13]

对比2014年首季和2018年首季的数字,共有三类通过河运在香港卸下的货物录得较明显增长,分别是非食用原料类、燃料类[14]和制成品,例如木材、砾石、煤、石油产品、衣物、木制品和家用器具等。[15]在部分项目,以河运卸下的货物重量甚至远超海运,例如在2018年首季,共有616万公吨的石料、沙及砾石经河运在港卸货,经海运的则只有161万公吨。此外,「制成品」如「水泥及水泥熟料」、「砖、陶瓷瓦片及耐火建筑材料」和「卫生、水管、热力及照明设备」等项目也是较依赖内河航运。[16]

中港内河航运具发展潜力

从上述介绍可见,内河航运在香港扮演相当重要的角色。国家交通运输部在去年5月印发的《珠江水运发展规划纲要》文件,提及近年内地水运量和港口输送量持续快速增长,2016年珠江水运完成货运量8.3亿吨,较2005年增长11.6%,以矿建材料、煤炭、水泥、矿石等大宗散货运输为主[17];而水运在煤炭、非金属矿石、矿建材料等大宗散货运输中亦具有明显的优势。[18]

此外,从官方统计数字可见,近年中国内地在港卸货的河运货物,主要的需求增长来自「进口」,货物重量在2011至2017年间增长逾倍,而其余「抵港转运」、「出口」和「離港转运」三项[19],均大致平稳或有轻微跌幅。[20]由此可见,近年香港内河航运的发展,主要来自本地对于内地货物的直接需求。

功能不似预期?

香港政府当年设立内河码头,也是为了发挥内河航运的优势。在1998年,时任香港港口及航运局主席汤比达在巡视内河码头后,指码头设立的目的,包括改善内河货运运作的效率;减少进入挤塞的维多利亚港的内河船只数目;鼓励更多人利用较便宜的水路,载运货柜往来香港和珠三角之间,以纾缓香港、深圳道路及边境检查站的挤塞情况。[21]

但事隔多年,内河码头似乎达不到汤比达的预期效果。土地供应专责小组的咨询文件提及,内河码头在2017年的泊位使用率仅为其容量的24%,纯粹由内河码头处理的吞吐量约占香港港口货柜总吞吐量3%,提出可考虑将内河码头用地腾出作其他用途;又指在不需要新土地的情况下,其吞吐量有机会被其他本港港口设施吸纳。[22]

从咨询文件看来,原本专为内河集装箱货运而设的屯门内河码头,在近年香港内河航运持续成长的环境下,似乎仍未能有效发挥其预设功能。早前有业界人士指,现时进出内河码头的船只不多,但因为货柜运输业泊位不足,很多货柜在葵青货柜码头卸货后会经陆路运到内河码头安置,其功能已转为陆上货柜交收。[23]

使用率低或与直达市区的进口需求有关

作为「内河」码头却不受内河船只欢迎,或与业界运作有关。早在2009年,政府规划署委托香港大学进行的相关研究,就提及内河船进入香港后,虽然可先将货柜卸于内河码头,以减少前往葵青货柜码头的内河船數目;但当时直达葵青货柜码头的内河船數目仍然偏多,原因之一是此等船只最终有货要到市区卸货区。[24]

此外,一份2014年的研究则引述业界人士指,不少公司为节省码头的船席费及减少陆路交通的延误风险[25],都愿意采用「中流作业」方式──即在船上装卸货柜,再利用趸船或驳艇运到西营盘或鲗鱼涌的公众货物装卸区,然后利用货车运走货物。[26]不过这种做法会令装卸过程较长,并削弱内河码头的地位。

内河码头未能达到分流效果,因此咨询文件提到本港其他港口设施,例如公众货物装卸区及中流作业用地,可用以吸纳内河码头的吞吐量,也有其道理。[27]

比较过去五年首季「按货物卸货地点划分的港口河运货物吞吐量」数字,可以看到「泊位和仓库码头(包括公众货物装卸区)」录得最显著增长,增幅超过五成;而同期「碇泊处和浮泡」和「货柜码头」却录得逾两成跌幅。[28]

方案一:延续预设功能

不过,鉴于香港内河航运多年来皆大致维持增长,加上内地有意推动珠江水运发展,改变内河码头的土地用途不应是唯一选项。放寛某些制度上的限制,增加停泊内河码头的诱因,以发挥预设功能,也该纳入考虑之列。

香港海运港口局(海运局)在2014年发表的《香港港口发展策略2030研究》(港口发展策略研究),提及香港内河码头设施的使用率偏低,受到航运业各种趋势影响,例如船只尺寸增加,对付货人及船舶营运商的吸引力下降。[29]

具体而言,上述规划署研究提及,在香港,船长低于50米的船只受到较少限制,例如进入避风塘前可以无需通报、获准在收费较低的小船码头作业,而不必强制引水。故此,珠江水系港澳线集装箱船兴建时的长度,亦多为50米以下。但研究认为这种设计已难以配合发展,除非香港能够放宽超过50米船长的靠泊、引水及收费政策,集装箱船才能向更加合理的船型发展。[30]当然,即使限制放寛,河运船是否必然会在内河码头上落货,则是另一个问题。

方案二:扩充用途 配合整体航运需求

另一方面,基于对未来的不同预测,也可能会得出截然不同的土地运用方案。港口发展策略研究在考虑到消费及生活水平、国家及地区之间的贸易增长、经济结构转变、汇率波动,以及采购政策等各项因素下[31],预计「国际转运」会构成未来主要增长,由2015至2030的年均增长率或达4%,而同期华南地区相关吞吐量则估算会录得年均0.2%的轻微负增长。[32]

根据上述推算,海运局认为葵青货柜码头会率先在2028年饱和[33],主张利用内河码头以分摊海运需求。内河码头的实际环境本足以接待最多约1,000个标准货柜的小型远洋轮船,但现时营运商只获发牌接待内河船只,故建议政府容许香港内河码头处理远洋轮船,以提高其使用率和纾缓葵青货柜码头的压力。[34]

方案三:改变用途 让路予工业及住宅发展

近期由土地供应专责小组提出的「发展香港内河码头用地」,是上述两个方案之外的第三个选项。在咨询文件中,提出的方向包括利用该片土地容纳工业及与棕地相关的作业,以腾空新界棕地作发展房屋用途;或是重整屯门西面沿海地区的整幅工业用地,将内河码头用地及毗邻土地用作住宅发展。[35]

无论从内河航运的历史数字,还是对香港整体航运业的增长预期看,内河码头的发展未必如想象中悲观。社会决定是否将内河码头用地全盘改划作航运以外的用途时,应充分考虑各持分者利益及行业发展需要,在维持河内航运发展和增加土地供应之间取得平衡,做好整全规划,成就题中应有之义。

1 「增辟土地 你我抉择」,土地供应专责小组,2018年4月,第64页。
2 「公司简介」。取自香港内河码头网站:http://www.rttc.com.hk/chi/about_us_com.html,查询日期2018年8月2日。
3 同1,第62页。
4 同1,第63页。
5 「服务业统计摘要」,政府统计处,2018年5月,第253页。
6 「注释」。取自海事处网站:https://www.mardep.gov.hk/en/publication/pdf/note.pdf,查询日期2018年8月21日。
7 「立法会十九题:内河货船泊位及有关设施」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199903/03/0303186.htm,最后更新日期1999年3月3日。
8 同2。
9 「香港港口的货柜吞吐量」。取自香港海运港口局网站:https://www.hkmpb.gov.hk/document/HKP_KTCT-stat.pdf,查询日期2018年8月2日。
10 同5。
11 「服务业统计摘要」,政府统计处,2018年5月,第256页;「服务业统计摘要」,政府统计处,2016年5月,第271页;「服务业统计摘要」,政府统计处,2014年5月,第259页;「服务业统计摘要」,政府统计处,2013年5月,第259页。
12 「推动中华人民共和国内河航运发展」,亚洲开发银行,2016年,前言。
13 注:香港海运港口局在2014年发表的「香港港口发展策略2030研究」,也指出河运货柜吞吐量增长速度较海运高,是因为经内河船只跨境运输的货柜成本较陆路拖运低,以及广东省内制造业基地迁移所致,导致香港港口的跨境运输模式由陆路拖运转为内河驳船驳运。资料来源:「香港港口发展策略2030研究」,香港海运港口局,2014年10月,第6和14页;「物流若衰落 土地怎规划?」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/538,最后更新日期2016年12月22日。
14 注:包括「矿物燃料、润滑油及副产品类、动植物油、脂肪及蜡脂类」。
15 「香港船务统计」。取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp130_tc.jsp?productCode=B1020008,最后更新日期2018年6月5日。
16 「香港船务统计2018年第1季」,政府统计处,2018年6月,第49至50页。
17 「珠江水运发展规划纲要」,交通运输部,2017年5月,第6页。
18 同17,第7页。
19 注:所谓「抵港转运」和「離港转运」,是指在编制水运转运的统计数字时,所有由船只运入香港而记录在抵港的货物舱单上的转运货物,不论后来以何种运输方式运出香港,都包括在抵港的转运统计中;而所有由船只运出香港而记录在离港的货物舱单上的转运货物,不论先前以何种运输方式运入香港,都包括在离港转运统计中。资料来源:「香港船务统计2018年第1季」,政府统计处,2018年6月,第xvii页。
20 同16,第27至30页。
21 「港口及航运局巡视内河货运码头」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199809/18/0917124.htm,最后更新日期1998年9月18日。
22 同1,第62页。
23 「屯门内河码头货柜吞吐量只占全港3%? 运输业斥不能反映实情」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/166084/,最后更新日期2018年3月8日。
24 「大珠江三角洲内河航运研究:问题与对策」,规划署,2009年9月,第24页。
25 李培宏,〈货柜于香港中流作业风险与管理机制〉(硕士论文:国立台湾海洋大学,2014年),第28页。
26 注:中流作业和货柜码头的性质相近,为系泊于海港内的浮标或锚地的船只提供货柜装卸服务;不过,收费却比货柜码头相宜。中流作业营办商服务的船只种类广泛,包括货柜船和散货船等。就效率而言,中流作业更适用于中小型船公司;加上价格较低,因此更吸引他们采用。货船采用中流作业时,无须好像在货柜码头般使用泊位和吊臂装卸货柜,从业员可在海上同时在船只两边装卸货柜;既节省时间,亦能降低处理货柜的成本。资料来源:「港口的发展」。取自海事处网站:https://www.mardep.gov.hk/theme/port_hk/hk/p1ch7_2.html,查询日期2018年8月2日。
27 同1,第62页。
28 「香港船务统计」。取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp130_tc.jsp?productCode=B1020008,查询日期2018年8月2日。
29 「香港港口发展策略2030研究:行政摘要」,香港海运港口局,2014年10月,第17页。
30 同24,第19页。
31 同29,第10页。
32 同29,第13页。
33 同29,第15页。
34 同29,第22页。
35 同1,第63页。