时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-05 | 《经济日报》

土地大思考系列:地下城物语



土地供应专责小组的咨询文件中,提到发展岩洞及地下空间这个选项,更列出六个正研究迁入岩洞的政府设施,预计可腾出45.2公顷地面土地面积。[1]这个数字,相对填海所得的超过1,000公顷土地而言,可谓小巫见大巫。[2]不过,若我们跳出现有讨论框架,将岩洞功能从释放地面空间,扩展至增加可用土地,就可发现岩洞的潜能。

另一方面,岩洞发展亦可能影响其他土地选项的用途,例如公用事业设施用地、水塘,以至郊野公园边陲地带。因此岩洞的潜力,值得社会更多留意。

政府研究多年 潜在可发展面积相当于全港土地64%

土木工程拓展署自1980年代初已开展一连串研究,探讨岩洞发展的技术可行性,当中包括1982年的《地下石油贮存研究》、1994年的《岩洞选址研究》以及2011年《善用香港地下空间可行性研究》等。[3]

土木工程拓展署在2016年底公布《岩洞总纲图》,划定了全港48个适合发展岩洞的策略性岩洞区[4],亦即交通方便易达,而又可容纳多项设施以应付发展所需的地区。因此策略性岩洞区须宽大且位处市区边缘,并有基础设施网络配套。各个策略性岩洞区的面积大约由30公顷至200公顷不等。[5]

不过,策略性岩洞区的面积并不代表实质可发展的岩洞空间,因为发展岩洞须预留地方作分隔设施的缓冲区、支撑岩洞的间隔石柱、连接入口和其他通道的隧道等其他用途。[6]

岩洞可为香港带来丰富的土地来源,因为据《岩洞总纲图》,在地质角度上适合发展的地区,总面积约占全港土地64%。[7]即使这接近大半个香港的总土地面积,不能够百分百用于发展,假若能持续地研究和开发,这些地区亦有望为香港大量发展空间。

公共设施非岩洞唯一选择

目前政府已识别数个位于新界及九龙区的污水处理厂和配水库,并研究将这些政府设施搬迁入岩洞,腾出由1公顷至28公顷不等的地面土地,当中最大的设施是沙田污水处理厂。[8]

虽然现阶段政府只限于研究迁入公用设施,不过其潜在用途不限于此。事实上,《岩洞总纲图》的说明书就提到其他潜在土地用途,包括食品或葡萄酒贮存、零售等商业发展;货柜贮存、数据中心、研究实验所等工业用途;文娱中心、停车场、灵灰安置所、文化或表演场地、室内运动馆、车库等政府或机构或社区或其他指定用途;以及公用事业设施装置用途。[9]

参考外国的岩洞经验,岩洞作非公用事业的用途,亦颇常见。例如,瑞士于1970年启用的Hagerbach实验长廊,是一个拥有长达6公里地下空间系统的多用途私人岩洞设施,设有物料试验室、枪械试验中心、展览厅及餐厅等设施。[10]

此外,岩洞亦适合贮存物资,例如,法国就将酒类贮存其中,以免受紫外线影响及维持稳定的湿度和温度。[11]由于岩洞的安全度高,可免于储存物被破坏及污染,加上洞内恒久低温及极低的维修费用[12],因此除了食物饮料外,岩洞亦可储存石油及食水等重要资源。[13]

岩洞更可用以建造工厂、发电厂以及电讯中心等工业设备。[14]美国密苏里州的Springfield Underground,则设置了包括仓库、物流中心、制造工场、和冷冻贮存等不同类型的设施,同时连接铁路服务,并可让货柜车进出。[15]在挪威的Gjøvik地下建筑群,就包括了一个符合国际标准的游泳池,一座电讯中心以及当地民防组织的总部。[16]

能为其他土地选项提供解决方案?

岩洞的用途之广,甚至可开拓土地供应方案的讨论空间。18个选项中,利用公用事业设施用地的发展潜力这个概念性建议,就提到两幅超过4,000平方米的市区电话机楼用地,并指出会研究是否有潜力作上盖发展。[17]除了作上盖发展外,这些用地亦可能得以搬入岩洞,作为整个岩洞发展计划中的一部分。虽然可释放的市区土地不多,不过配合安全度高以及能免于气候影响等原因[18],将用地迁进岩洞相信亦值得社会探讨。

此外,假若香港有一套完整的管道系统,能成功收集城市四方八面的雨水,并储存在岩洞内,长远减轻了香港依赖部分水塘的储存量,相信也有助社会讨论另一个概念性建议──填平部分船湾淡水湖。[19]

须考虑成本

尽管岩洞有着不同的可能用途,然而,根据土力工程处说法,这个选项依然有限制。首先,岩洞发展项目需时,未能在短期内释出土地,因此供应土地的速度和规模,与改划用途地带、填海和平整工程等其他土地发展模式无法相提并论。[20]

而且,技术问题亦为个别项目的成本效益带来变数。[21]假如选址的地质情况较复杂和环境限制较大,可能需要较多的巩固工程和环境纾缓措施,建造成本亦会相应提高。[22]以搬迁沙田污水处理厂往岩洞为例,发展岩洞工程连同相关基建工程的成本粗略估算为每平方米20.8万元。若只计算岩洞工程,发展成本粗略估算为每平方米7.7万元。[23]

多位于郊野公园内 技术助与自然共存

更重要的是,在香港适合作岩洞发展的土地当中,大约有55%位于郊野公园范围内,整体而言,策略性岩洞区总面积约有40%(即1,800公顷)是位于郊野公园范围内,占郊野公园总面积约4%。假若希望进行发展,必须咨询和取得郊野公园及海岸公园管理局总监的同意。[24]

因此,岩洞发展很大机会涉及《环境影响评估条例》、《郊野公园条例》、《城市规划条例》等法定程序,令岩洞在时限和成本而言,可创造的土地空间可能少于其他方案。[25]

虽然岩洞都在郊野公园范围内,不过,以现行技术而言,还是可以将建造过程对环境的影响减至最低。前发展局局长就曾引用外国例子,提到瑞士不少岩洞设施建在风景优美的山区,甚至地质公园下,透过建筑设计把整项发展融入周围的天然环境,让优美的景色得以保留,而且这些项目都得到当地居民的普遍支持。[26]

提防邻避效应 了解居民想法是关键

上述在瑞士的计划,强调得到当地居民支持。这说明除了法定要求外,政府在研究开发岩洞时,亦应留意社区人士对发展计划的看法。

2014年发表的一份本地研究发现,邻避效应同样出现在岩洞发展上,虽然邻近居民知道项目对整体城市发展有益,不过依然不希望项目靠近他们的住所。[27]研究就搬迁沙田污水处理厂至亚公角女婆山岩洞一事,分别以问卷调查了解公众以及当区居民对计划的意向,发现55%公众支持计划、9%反对,不过,受访马鞍山居民的答案则相反,有65%人反对、35%人赞成。[28]当地居民认为岩洞与他们的住宅间距离很近,担心污水厂搬迁后,会严重破坏他们的生活环境。[29]

值得一提的是,不论是公众或是当区居民,大部分的受访者即使得知现有先进技术可预防或减轻开发带来的负面影响,依旧会担心岩洞发展会影响或破坏地下的自然环境。[30]

公众对发展项目的观感,是政府必须重视的变数。而且当区居民的意愿,亦会影响如《城市规划条例》等法定程序的通过机会,因此,当政府研究迁入的设施中包括厌恶性设施时,宜就邻避效应拟订应对方案。

加强教育宣传 减废节约争取支持

上述研究指出,大部分受访者对迁移项目存在误解,特别是马鞍山当区居民,他们认为将污水处理厂搬迁到附近的岩洞会造成严重污染。研究人员认为,政府应加强教育和推广,令公众了解项目实际上不会破坏生活环境,工程亦可以相对环保及经济。[31]

除了教育以外,各种新颖的处理手法,相信亦有助市民改善观感。以新加坡第一个岩洞发展项目[32]──地下弹药库为例,当时项目产生了大约650万公吨石头,以往它们会被视为废料,需要额外花钱处理。但该次,新加坡当局想出以这些岩石替代建造路面所需的分级石头(graded stones),在工地即场筛出符合条件的石块,经顾问评估合格后转作路基,节省了86万坡元。[33]

石块同样可能用于建筑工程上。新加坡当局通过公开招标方式,将挖出的岩石出售给承包商,由其压碎成不同的建筑产品后转售,结果为政府带来了1700万坡元收入,同时亦节省了另行处理岩石的成本。[34]

了解居民所需 以「Package」为卖点?

除了加强教育、设法提高环保及经济效益,政府推动岩洞发展,亦宜「急市民所急」,找出切合居民生活需要的发展方案。举例而言,2014年的研究发现,当马鞍山居民被问及发展岩洞的用途喜好,当中有33%的人希望是政府或机构或社区用途,28%希望是公用设施,17%属意工业用途,只有8%属意商业用途。[35]

受访者表示,香港缺乏如公园、社区中心、街市、图书馆和体育设施等社区及公共设施,并希望政府可发展更多这方面的土地用途,令市民生活更方便,亦有更多娱乐活动可选择。[36]

将居民对社区发展的要求纳入考虑,相信有助得到他们支持。例如,从《岩洞总纲图》中可见,马鞍山共有三个策略性岩洞区,分别位于马鞍山、亚公角以及石门。[37]若能在这些位置相近的岩洞发展不同类型的设施,既回应当区市民对社区发展的诉求,同时为某些厌恶性设施觅得「安身之所」,相信会有助争取更多地区支持。

打造地下岩城 异想天开?

进一步跳出框框,以现有的策略性岩洞区分布,亦可看到不少位置相近的岩洞区。例如,位于九龙的笔架山东、狮子山西;大围的大围东、大围西;屯门的洪水坑、蓝地、屯门、九俓山、白石坑;港岛的柴湾坳、筲箕湾、宝马山;大屿山的东涌东、东涌南、东涌西。[38]

这些彼此接近的策略性岩洞区,由于中间存在某些地形结构(例如深谷)、地质结构(例如主要断层)或基础设施(例如行车隧道),因此无法合并为较大的策略性岩洞区。[39]但如果这些岩洞可以利用隧道相连,便有望发挥更大潜能。土力工程处进行的「善用香港地下空间可行性研究」,亦有提及将岩洞及地下设施整合,可进一步扩大相互连接的地下城市空间。[40]

这样的地下之城,并非异想天开。在芬兰,首都赫尔辛基就发展出1,000万立方米的地下空间,供泊车、运动、地下铁路、油煤储存等之用。[41]有人称,赫尔辛基共有两个,分别是地面及地底的赫尔辛基[42],当地平均每100平方米的地面,就有1平方米的地底空间。[43]

即使连接岩洞并不太可行,探讨岩洞更多的用途,包括停车场,对香港亦具有重大涵义。近年香港交通挤塞问题严重,部分位于港岛区的主要道路,繁忙时间的行车速度只有约每小时10公里,仅较成年人每小时4至5公里的平均步行速度略快。[44]

香港的策略性岩洞区,都位于交通方便易达,并有基础设施网络配套的地区。[45]政府打算推行电子道路收费先导计划[46],疏导交通,假若能将岩洞发展为停车场,并提供配套,鼓励驾车人士转乘公共交通工具,或有助减少汽车排放,及纾缓交通挤塞。

地下工程 小心破坏地面建设

不过,香港的策略性岩洞区多位处市区边缘,又有一定程度的基础设施网络配套,因此开发岩洞工程必须小心。港铁近月因地基工程引致附近建筑物出现沉降情况,虽并不罕见[47],但依然令市民忧心,因此,发展岩洞时,亦要注意工程对周遭建筑物的影响。

挪威位于Ulriken的Svartediket 污水处理厂,就因为需要在民居及其他建筑物附近进行大规模爆破,因此需要实施一系列的限制措施,以策安全。在挪威,法例中有列明此类爆炸工程所引起的震动上限,因此,承建商受法律限制,要不时进行震动测量,以确保震动不出所限[48],工程前亦要评估爆破工程会否导致山泥倾泻,并以评估结果为基础,采取防止山泥倾泻的保护措施,例如修建堤防和竖立围栏。[49]

在香港,岩洞工程亦受监管,例如亦有爆破震荡限制[50],也有缓解工程影响的措施,包括水文地质影响评估、地下水位监测系统、长期监测及维护工程等。[51]若香港要充分发挥岩洞的潜能,须确保相关的监管措施切实执行。

当然,将岩洞连结、为交通分流以至建构地下城这些想象,在未有专业评估之前,一切都只是天马行空。不过各种构想同时提醒我们,香港地下土地资源的发展潜力,实在不容小觑。各界就「热门」的土地选项进行大辩论之余,亦宜留下空间,仔细衡量其他方案。

1 《增辟土地 你我抉择》,土地供应专责小组,2018年4月,第56页。
2 同2,第54页。
3 「简介」。取自岩洞发展长远策略网站:http://www.cavern.gov.hk/intro_trad.htm,最后更新日期2018年5月28日。
4「地质勘察 城市建设不可少」。取自发展局网站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_251.html,最后更新日期2017年10月1日。
5 《岩洞发展长远策略 – 可行性研究行政摘要》,土木工程拓展署土力工程处,2012年4月,第3页。
6 同5,第3页。
7 《岩洞总纲图说明书》,土木工程拓展署,2012年4月,第2页。
8 同1,第56页。
9 同7,第14页。
10 「瑞士 Hagerbach 实验长廊」。取自岩洞发展长远策略网站:http://www.cavern.gov.hk/hagerbach_trad.htm,最后更新日期2018年5月28日。
11 「法国 酒类贮存」。取自岩洞发展长远策略网站:http://www.cavern.gov.hk/wine_trad.htm,最后更新日期2018年5月28日。
12 Einar Broch, Elisabeth Grasbakken, Øyvind Engelstad and Gunnar Gjæringen, "Norwegian Rock Caverns," Norwegian Tunnelling Society, April 2016, p.10.
13 同12,第10至11页。
14 同12,第12页。
15 「美国密苏里州 Springfield Underground」。取自岩洞发展长远策略网站:http://www.cavern.gov.hk/springfield_trad.htm,最后更新日期2018年5月28日。
16 同12,第13至14页。
17 同1,第70页。
18 同12,第13页。
19 同1,第74页。
20 同5,第3页。
21 同5,第3页。
22 同1,第58至59页。
23 同1,第58至59页。
24 同7,第9页。
25 同1,第58至59页。
26 「欧洲发展岩洞和城市地下空间的经验」。取自发展局网站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/Blog_Archives1/index_id_105.html,最后更新日期2014年12月28日。
27 Lo Ngai Man, "A Community-Based Approach in the Sustainability Study of Rock Cavern Development in Hong Kong," (Thesis, The Hong Kong University of Science and Technology, 2014), pp. 210-211.
28 同27,第181页。
29 同27,第184页。
30 同27,第212页。
31 同27,第210至211页。
32 S Santhirasekar, Chow Kim Sun and Zhou Yingxin, "Innovative Approaches to Rock Tunnelling," Building and Infrastructure Programme Centre, p. 6.
33 同32,第14页。
34 同32,第14页。
35 同27,第163页。
36 同27,第164页。
37 《岩洞总纲图》,土木工程拓展署,2012年4月。
38 同37。
39 同7,第4至5页。
40 「善用香港地下空间可行性研究」,土木工程拓展署土力工程处,2011年3月,第9页。
41 Ilkka Vähäaho, "Urban Underground Space: Sustainable Property Development in Helsinki," Real Estate Department, City of Helsinki, October 2014, p. 16.
42 同41,第17页。.
43 同41,第16页。
44 「中环及其邻近地区电子道路收费先导计划公众参与」,立法会交通事务委员会,立法会CB(4)344/15-16(05)号文件,2015年12月16日,第1页。
45 同5,第3页。
46 同44,第2页。
47 「监察及通报私人建筑工程对铁路运作影响的机制」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201808/06/P2018080600793.htm,最后更新日期2018年8月6日。
48 同12,第69页。
49 同12,第69页。
50 沈子才,「香港岩洞的发展和应用」。取自科学为民服务巡礼网站:http://www.science.gov.hk/chi/liberalstudies/2017_Cavern_Development_and_Application_in_HK_(chi)_14Oct_3.pdf,最后更新日期2017年10月14日,第47页。
51 同50,第46页。