时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-14 | 《经济日报》

土地大思考系列:发展郊野公园 先谈管理机制



土地供应专责小组(土地小组)提出的18个土地供应选项中,发展郊野公园边陲地带是一个烫手山芋,理由是发展与保育虽然俱为社会所欲,但两者又往往被视为不可兼得的鱼与熊掌,任何的决定都仿佛是「艰难决定」。

然而,即使没有所谓的「土地大辩论」,将郊野公园合法地或不合法地改作其他用途,向来不乏例子,而且不只涉及边陲位置,部分更是走进「核心的内围」,引起坊间对郊野公园管理机制的讨论。社会在作出「艰难决定」前,或许更需要问,如何完善作出「艰难决定」的机制。

可行性研究进行中 环团群起反对

政府辟设郊野公园的最初目的,是保护大自然及向市民提供郊野的康乐和户外教育设施。[1]土地小组也明白开发郊野公园的任何部分作房屋发展,会与其现有用途并不协调,在咨询文件亦提及处理开发不当会造成自然生态、景观及康乐潜力方面不可逆转的改变,而且,任何涉及郊野公园土地的发展建议,均须先进行包括生态评估的环境研究。[2]

目前,香港房屋协会(房协)正就开发郊野公园边陲地带两幅土地,用作公营房屋及非牟利老人院等非地产用途进行可行性研究[3],并邀请环保团体出席就生态研究方法提供意见的咨询会议。[4]

不过18个环团早前发表联合声明,批评房协研究只将生态价值及技术可行性作为发展郊野公园的考量,既矮化了郊野公园功能,亦容易向公众发放错误讯息,因此反对发展建议,并拒绝参与有前设的咨询。[5]

启动发展涉及多种法定程序

在郊野公园上动土,自然容易引起关注团体反弹,而事实上,现时要开发郊野公园,程序也绝不简单。土地小组的咨询文件指,任何涉及郊野公园土地的发展建议,均须先进行包括生态评估在内的环境研究,以确定用地合适。[6]如需改划郊野公园界线,要经过《郊野公园条例》及《环境影响评估条例》的法定程序,包括须咨询郊野公园及海岸公园委员会(公园委员会)和环境咨询委员会,并在取得郊野公园及海岸公园管理局的同意后方可进行。[7]其中,委员会是郊野公园及海岸公园管理局总监的咨询团体,主要工作是提供意见。例如,就总监向其提交的事宜、现有及拟议的郊野公园等地制订之政策及计划,作出考虑及发表意见。[8]

若要进行郊野公园范围内的土地平整、基建及建筑工程,必须在开展工程前通过环境评估的程序,当中法定环境评估需进行包括季节性调查在内的详尽生态调查,以及全面评估工程对现存康乐设施、康乐发展潜力,以及有关用地的公众享用价值的影响。[9]

而在展开如基建提升及土地平整等实际工程前,政府须进行全面的规划及工程可行性研究;多个阶段的公众参与以收集持份者意见;各种技术评估,包括交通及视觉影响评估;有关郊野公园、环境影响、城市规划及基建建设的法定程序及其他必要程序;以及向立法会申请拨款。[10]

改划郊野公园界线有例可循

简而言之,要发展郊野公园,大致可以通过两套程序进行,一是改划郊野公园界线后再作发展,二是通过法定程序及其他必要程序,在郊野公园范围内进行工程,而公园委员会是这两套程序的「必经之路」。

就第一套程序,公园委员会就曾因应新界东南堆填区扩展计划所涉及的五公顷清水湾郊野公园土地,建议引用《郊野公园条例》,把有关的土地从已批准的清水湾郊野公园地图剔出,并要求政府须采取包括补植工作、提供导赏服务等补偿措施,以改善清水湾郊野公园的设施。[11]

虽然剔出部分郊野公园土地作其他发展,算是有法可依,有例可循,但新用途始终可能会影响相邻的郊野公园的自然生态,引起公众疑虑。近日,新界西堆填区便涉嫌有污水被非法倒进河流,污染下白泥海岸保护区。[12]虽然事件发生在另一个堆填区,不过情况也令人想到,如果将来有更多发展计划在郊野公园周边进行,香港是否需要不一样的审批、监察及管理机制。

认可殡葬区 预示开发郊野公园的潜在问题?

相同的道理,也适用于第二套程序,即在郊野公园范围内进行工程的发展方法。这种发展方法,同样有法可依,有例可循,亦同样有潜在的管理问题。

以自1983年开始实施的山边殡葬政策为例,该政策把总面积约4,000公顷(约等于半个香港岛面积)的多幅政府土地(部分与郊野公园重叠)[13],划为约520个认可殡葬区,供新界原居民身故后下葬,以维持其传统权益,并遏止非原居民于山边下葬。[14]

认可殡葬区边界模糊 管理权责难分

然而,申诉专员公署(公署)在2015年底公布调查报告[15],指由于负责部门不会派员实地视察身故原居民的下葬位置,加上认可殡葬区并不设界线标记,因此界外殡葬的违规情况时有发生。[16]在其中一宗个案中,被错置于殡葬区外的坟墓或金塔,数目多达约60个,结果地政处与民政事务处(民政处)破例准许它们无须迁离。[17]

公署又指,虽然殡葬许可证载列了持证人须遵守的条款,不过部分部门并无订立程序或机制执行规定,亦无查核持证人有否遵守条款,令有关规定形同虚设。例如,殡葬许可证其中一项条款,是申请人若未得地政处许可,便不可砍伐树木[18],不过,在一宗个案中,有人涉嫌为建坟及开辟山路而铲走属自然保育区的草坡林木,甚至烧焦该区内面积达8,000平方米的一片山坡。[19]

公署相信,在当局不会核实下葬地点,亦不限制墓地大小的情况下,可能会有人在保育地点内大兴土木,破坏环境。[20]公署认为管理问题源于政出多门。山边殡葬政策由民政事务总署、地政总署、食物环境卫生署、渔农自然护理署及水务署,各自按工作范畴共同推行,由于管理责任由多个部门分担,缺乏单一部门承担整体管理责任,令认可殡葬区难以得到有效管理。[21]在报告中,公署提到,交由单一部门或机构负责殡葬区的整体管理,是有效彻底解决权责不清问题的做法。[22]

发展是条漫长路 公园委员会有角色?

透过检视两套发展郊野公园的程序及其实践经验,看来不管有没有土地大辩论,要在平衡发展需要的同时,确保今日的核心不至于成为他日的边陲,社会也需要思考:是否要将郊野公园发展的审批及管理事宜交予一个专责组织?

目前公园委员会已有参与郊野公园的管理工作及政策制订过程,例如,渔护署在2019年年底前,分阶段于郊野公园增设约20台饮用水机,以鼓励远足人士自行携带水瓶,此项措施就是源于委员建议。[23]此外,委员亦会在会议中,就新增生态旅舍、豪华露营、树顶探险、攀树、空中飞索或滑草等设施,设立可供观赏遗迹的开放式博物馆等概念建议发表意见。[24]

以上的职能是否有扩充空间?曾有公园委员会委员在任期完结时,对香港的郊野公园管理作出评价,认为其主要集中于保护动植物,而鲜与毗邻村落合作,因此建议香港透过增加村落在郊野公园管理过程中的参与,让郊野公园与毗邻村落建立更密切关系,而又无损自然保育的目标。[25]

在英国,为管理国家公园而设的国家公园管理局(National Parks Authority,简称NPA),更是拥有审批发展计划的权力。其运作经验,是否值得香港参考?

英国国家公园管理局以可持续发展为目标

英国共有15个国家公园,每个均有独立的国家公园管理局(管理局)。管理局的资金来自英国政府,职权包括:保护公园内的自然美景、野生动物和文化遗产;为公众提供了解和享受国家公园的机会;以及促进国家公园内的社会福祉及经济。[26]

每个管理局有一定数量的无薪成员,他们都是由内政大臣、地方议会和地方政府挑选并委任。[27]成员必须确保管理局充分履行其法定目的,亦有责任为国家公园寻求最佳利益,有效而负责任地管理国家公园,并以可持续发展为目标,平衡环境、社会和经济各方面的考虑。[28]除了他们,管理局中亦包括官员,他们是负责执行决策的人。[29]

依框架审批园内大型发展计划

前文提到的「社会福祉及经济」,反映到英国国家公园的一些特色。例如英格兰及威尔士的国家公园,在划界前素来有人定居,当中有些区域更有矿场存在。为了平衡采矿业务及保育生态两者,英国早在1949年推出一个名为大型发展测试(Major Development Test,简称MDT)的措施,订下框架用作审批公园内的大型发展计划申请。[30]

MDT多年来历经修订,加上英国自1995年推动权力下放,不同地区对大型发展计划已有各自的定义,它们审批国家公园的发展工程时,做法及优先次序亦有不同。以英格兰为例,当地提到国家公园内的大型发展只能在「特殊情况下」,以及「符合公共利益」时才可允许规划。[31]

英格兰国家公园管理局在进行审批时,需作申请评估,包括:一,计划发展的需要,包括国家需要,以及申请获批或被拒时对地区经济的影响;二,在申请区域以外其他地方的开发成本;三,申请对环境、景观及康乐用途的影响,以及纾缓影响的方法。[32]

审批权力大 管理局成员需具公信力

虽然MDT建立良久,制度运作有度,为国家公园的发展担当重要的把关角色。但管理局成员审批权力之大[33],有时又会成为引起争议的源头。有英国大学选取了15个发展计划,研究计划的审批过程,并在2016年公布研究结果,当中列举了一些管理局「独排众议」的例子。

例如,2002年,有发展商申请在Pembrokeshire国家公园边陲位置,兴建渡假村。虽然管理局内的官员以公园的整体性会因发展而被破坏,不过最终成员都因乡村贫困问题而同意发展事件,认为在这情况下,应以社会经济发展为先。[34]

在另一个例子中,情况刚好相反。2009年,在Brecon Beacons国家公园中的建屋计划,当时管理局中的官员以经济因素而建议通过计划,不过成员最终以对环境做成影响等原因拒绝计划,直至计划「缩水」,才能在 2014年闯关成功。决定引起当地环保团体批评,认为NPA是因为官方压力以及区内对住屋的需求,而不得不同意计划。[35]

除此之外,在South Downs国家公园边陲的一个足球场计划,因规划人员建议拒绝通过的情况下,最终被NPA以「没有其他更好选址」为由而通过。环保组织认为计划最终得以通过,是因为时任英国副首相希望藉发展重建当地,驳回了规划人员建议。[36]

研究人员在研究个案后认为,NPA成员偏向注重当地社区利益多于国家公园为公众带来的整体利益,但质疑是否每项以地区利益为由获批的申请,尽皆合乎「特殊情况」的准则。[37]

以上例子反映,自1995年起成为独立机构的NPA[38],虽然可以根据制度赋予的职权,决定不同发展计划的生死,甚至凌驾部分官员的建议,作出有利国家公园作多元发展的决定。然而,尽管有行之多年的制度作依据,其决定仍难免「顺得哥情失嫂意」,出现里外不是人的情况。因此这类机构是否有足够的公信力,将十分影响其最终的发挥的作用。

须有足够公信力抵御各方压力

回到香港,目前的公园委员会有21位由政府委任的非官方成员。[39]他们来自不同专业,背景广泛[40],有一定的公信力,但这样的基础是否足以被进一步委以重任,为郊野公园的未来定位作出更多决定,是英国模式能否借用至香港的关键。

目前土地大辩论将焦点放在住屋需求,不过,在发展郊野公园这个方案上,我们不妨将讨论带得更远,思考能否透过完善管理机制,促进不同面向的发展,最终达至城乡郊共融,更进一步发挥香港每吋土地的潜能。

1 「香港便览-郊野公园及自然护理」。取自渔农自然护理署网站:http://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_lea/the_facts.html,最后更新日期2018年3月21日。
2 「中长期选项:发展郊野公园边陲地带两个试点/概念性选项:发展郊野公园边陲地带其他地点」。取自土地供应专责小组网站:https://landforhongkong.hk/tc/supply_analysis/country_park.php,最后更新日期2018年6月7日。
3 「房协委聘顾问进行郊野公园边陲土地发展可行性研究」。取自香港房屋协会网站:https://www.hkhs.com/tc/media/press_release_detail/id/358,最后更新日期2018年4月27日。
4 「环团联合声明 拒绝参与破坏郊野公园」。取自地球之友网站:https://www.foe.org.hk/tc/news/绿色资讯/传媒新闻稿/环团联合声明%20拒绝参与破坏郊野公园,最后更新日期2018年7月12日。
5 「房协研发展郊野公园边陲 18个环保团体联署反对」。取自头条日报网站:http://hd.stheadline.com/news/realtime/hk/1264302/,最后更新日期2018年7月12日。
6 同2。
7 同2。
8 「郊野公园及海岸公园委员会委员名单及职权范围」。取自渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/aboutus/abt_adv/abt_adv_b.html,最后更新日期2018年7月16日。
9 同2。
10 同2。
11 「郊野公园及海岸公园委员会就反对清水湾郊野公园未定案地图的聆讯」。取自渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_wha/cou_wha_tra_29_b.html,最后更新日期2009年5月25日,第3至4页。
12 「【01独家】新西堆填区垃圾汁直倒下白泥 环保署:会考虑检控」,最自香港01网站:https://www.hk01.com/01侦查/228043/,最后更新日期2018年8月29日。
13 庄立彬,「800公顷葬区落入『保育区』毁生态(「山边殡葬政策」之二)」。取自独立媒体网站:https://www.inmediahk.net/800-0123,最后更新日期2014年1月23日。
14 「政府对认可殡葬区的管理主动调查报告摘要」,申诉专员公署,2015年11月,第1页。
15 同14,第1页。
16 同14,第3至4页。
17 同14,第5页。
18 同14,第4页。
19 同14,第6页。
20 同14,第6页。
21 同14,第1至2页。
22 同14,第3页。
23 「郊野公园委员会简报」,郊野公园及海岸公园委员会,WP/CMPB/9/2018号文件,2018年7月,第2页。
24 「提升郊野公园及特别地区康乐及教育潜力的顾问研究—概念性建议」,郊野公园及海岸公园委员会,WP/CMPB/8/2018号文件,2018年7月,第1至2页。
25 「已通过的会议记录-第六十四次会议」,郊野公园及海岸公园委员会,AFCPA01/1/0号文件,2017年8月15日,第13页。
26 "About us," National Parks, http://www.nationalparks.gov.uk/about-us, accessed July 17, 2018.
27 同26。
28 "Appointed Members," National Parks, http://www.nationalparks.gov.uk/about-us/roleofmembers, accessed July 17, 2018.
29 "The work of a National Park Authority," Peak District National Park, http://www.peakdistrict.gov.uk/learning-about/about-the-national-park/npa, last accessed August 31, 2018.
30 Lynn Crowe, Catherine Hammond and Nikky Wilson, "An Examination of the Development and Implementation of Planning Policy Relating to Major Development in the English and Welsh National Parks," Department of the Natural and Built Environment, Sheffield Hallam University, November 2016, p. 5.
31 同30,第6页。
32 同30,第6页。
33 同30,第1页。
34 同30,第51页。.
35 同30,第67及70页。
36 同30,第55至56页。
37 同30,第19及23页。.
38 "History of the National Parks," National Parks, http://www.nationalparks.gov.uk/students/whatisanationalpark/history , accessed August 22, 2018.
39「政府委任郊野公园及海岸公园委员会委员」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201708/25/P2017082400892.htm,最后更新日期2017年8月25日。
40 包括生态旅游项目策划人、测量师会员、保育专家、城市规划及地理学等相关学科的教授和学者、渔农界立法会议员、区议员、大屿山发展咨询委员会委员、植物学家、资深文物保育建筑师、环保保育团体代表。资料来源:「郊野公园及海岸公园委员会 非官方委员背景资料(2017年9月1日至2019年8月)」。取自渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/aboutus/abt_adv/files/CMPB_Members_Background_2017_19Chi.pdf,最后更新日期2017年9月1日。