时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-20 | 《信报》

土地大思考系列:重置康乐场地有何难?以堆填区为例



土地供应专责小组(土地小组)于8月底举行最后一场公众咨询论坛。出席市民的发言,集中在发展郊野公园和棕地,以及收回粉岭高尔夫球场。[1]至于较少市民讨论的选项,或可理解为争议不大。以重置或整合占地广的康乐设施为例[2],看来只是把设施由一个可释放土地的地方搬到别处,灵活而易于操作,没什么需要「辩论」。

不过,即便是这样的选项,其实也有可议之处。例如,那些用以安置康乐设施的土地,究竟从何以来?有说已活化的堆填区是其中之一[3],然而翻查资料可见,这类土地可腾出的空间或许不多,改作康乐用途的过程也会埋藏各种挑战。在土地小组向政府提交报告前,市民不妨把目光稍稍移向这个「无甚争议」的选项。

已修复堆填区虽可转作康乐场地 惟平地面积不足三公顷

土地小组提出将占地三公顷或以上、由康乐及文化事务署(康文署)管理的场地之康乐设施,搬迁至已活化堆填区,以释放土地作其他用途[4],是有效利用堆填区的建议。因为13个已关闭并经环境保护署(环保署)修复的堆填区内[5],设有各种污染物管理设施,发展时有不少限制,包括不可承载过重、进行挖掘和过热。故此,这些堆填区不宜用作大型建筑、工业发展或其他商业用途,主要拨作康乐和社区用途。[6]

虽然已修复堆填区的发展限制并不影响康乐设施迁入,但要付诸实行,当局和土地小组仍须就一些问题向市民解释清楚,并提供更多资料和数据作参考。

首先,土地小组的咨询文件(咨询文件)并无交代若落实建议可腾出多少土地。环保署在接受智经查询时确认,目前有六个已修复堆填区被发展成各类康乐设施场地,例如佐敦谷公园和牛池湾公园。剩下可供发展的是七个位于观塘、元朗、屯门及西贡的已修复堆填区。[7]按香港审计署(审计署)于今年4月发表的报告(审计报告),该七个堆填区总面积达206公顷(见表一)[8],接近11个维多利亚公园的面积。[9]

但市民不宜对此数字太乐观,因为上述的土地,部分已开放作修复后的用途,亦有部分已预留作修复后的用途但尚未开放(表一的b及c)。[10]环保署在接受智经查询时解释,前者已发展成游乐场、体育设施和休憩公园等,并已向公众开放;后者正由个别团体进行规划或施工,仍未向公众开放。[11]

因此,如果当局考虑将占地广的康乐设施搬迁到已修复堆填区,可供选择的只有约183公顷的土地(表一的d)。但环保署在接受智经查询时表示,余下面积当中大部分为斜坡,发展时要克服大量限制和技术困难。有关人士要就个别项目作详细研究,方能确定其技术及财务可行性。[12]

尽管余下土地大部分为斜坡,但每处坡度不一样,究竟有哪些地方较易整平,又或某些斜坡不用整平也可放置康乐设施?这些均有待当局和土地小组给予市民更详尽的说明。

假若在衡量过技术及财务可行性后,当局决定「舍难取易」,不考虑整平斜坡安置康乐设施,情况将会如何?这或代表当局只能利用余下土地中,面积少于12.9公顷的平地(表一的e),当中只有望后石谷的平地面积超过三公顷。[13]因此,如果当局要把咨询文件中所指的占地广,即占地三公顷或以上的康乐设施搬迁至已修复堆填区[14],或意味只有望后石谷可供选择。

当局当然可以考虑将有关康乐设施分别置于其余六个平地面积较小的堆填区,然而,「拆件式」的重置安排是否符合成本效益?又是否做到善用土地资源?更根本的是,当局有何措施增加这些堆填区的可用土地面积?这些问题,同样需要考虑。

位置隔涉 不便使用

至于唯一平地面积超过三公顷的望后石谷,是否适合放置康乐设施供市民享用?相信其位置和交通是否方便,是重要考虑因素之一。望后石谷距离屯门市约三公里。[15]一个在屯门区议会辖下的委员会,曾对望后石谷欠缺直达通道、公用设施和基础建设表示关注。[16]另据报,该处仅有一条巴士路线前往,落车后仍需步行约半小时。[17]这可能还未计算由堆填区入口(图一的望发街)到可用作发展修复后设施,即放置康乐设施的地段(图一的地段A)所需时间。[18]

望后石谷位置较偏远,交通配套也不完善,市民是否愿意「山长水远」到该处进行康乐活动,亦视乎当局提供的康乐设施是否具吸引力。根据咨询文件,占地三公顷或以上,并由康文署管理的康乐设施主要分为:(一)运动场和体育馆;(二)公园;(三)度假营、郊游区和水上活动中心;及(四)户外游泳池和康乐体育中心。[19]

目前以上设施大多数毗邻住宅或商业区,以便市民享用。[20]究竟哪类设施在搬迁至望后石谷后,仍能吸引市民前往享用?咨询文件指有意见认为,屯门康乐体育中心设施(包括高尔夫球练习场、骑术学校、射箭场和历奇公园)可迁置到无须发展的用地上。[21]假设政府未来的计划,是将占地应该较少的射箭场和历奇公园搬迁到望后石谷,对市民来说影响或许不大,因为两者均未必是市民经常使用的康乐活动场地,偶然去一次还可接受。但如果将运动场、体育馆及游泳池等市民较常使用的设施搬迁到望后石谷,恐怕会减低市民到该处做运动的意欲。

以上问题不只会出现在望后石谷,在其他已修复堆填区也会出现。毕竟它们以往用作收集垃圾,远离居民和市区,即使当局愿意大兴土木整平附近的斜坡,或将众多康乐设施分开放置于不同的已修复堆填区,仍要克服位置较偏远和交通配套不足等困难。事实上,咨询文件也直言堆填区缺乏适当行车通道。[22]

为协助市民就此选项作深入讨论,当局和土地小组可加以解释,例如是否有计划为这些堆填区增加公用基础设施和交通配套?此外,他们认为哪类型的康乐设施较适合重置于这些堆填区?

活化进度捱批 加快方可解燃眉之急

撇开上述「还未发生」的问题,已修复堆填区的发展进度向来为人诟病。其中,审计报告曾批评当局在这些堆填区发展康乐设施的进度缓慢。以前身为醉酒湾堆填区的葵涌公园为例,截至今年2月,即在环保署完成修复设施的17年后,除了占地3.9公顷(占总面积的15%)的小轮车场已开放予公众使用,其余21.6公顷(占总面积的85%)一直未有开放予公众使用。[23]

当局曾设法处理有关问题,例如于2015年启动「活化已修复堆填区资助计划」(资助计划),资助非牟利机构或体育总会在这些堆填区发展康乐设施或其他创新计划。[24]第一期供申请的包括马游塘中堆填区、望后石谷堆填区及将军澳第一期堆填区。[25]

当局于去年选出基督教家庭服务中心及东华三院,分别就于马游塘中堆填区发展综合社区活动中心,以及把将军澳第一期堆填区活化为营地及环保教育中心,制订详细建议。[26]至于望后石谷堆填区,由于当局接获的申请普遍未能充分考虑其发展限制,故此没有合适的活化方案。[27] 设立资助计划的原意,是加快已修复堆填区发展作合适的设施。不过,审计报告批评当局推行时有所延迟。原本资助计划分三批邀请外界提出申请,但截至去年12月,环保署仍在处理第一批申请,尚未就第二及第三批申请发出邀请。[28]

环保署解释,申请团体对已修复堆填区认识不深,署方要安排实地视察,并为它们准备详细的文件和资料。此外,资助计划的督导委员会要筛选申请、进行面试和咨询区议会,多个环节都需要时间。[29]

由此可见,无论是由政府主导,还是加入非牟利机构或体育总会的参与,活化已修复堆填区并非易事,过程耗时费力。除非当局能提供改善堆填区发展进度缓慢的措施,否则将占地广的康乐设施搬迁到堆填区的建议,未必能如土地小组预期,成为一个短中期选项。[30]

释除疑虑 助市民抉择

重置占地广的康乐设施以释放土地作其他用途,是善用土地资源的做法之一。但以已修复堆填区为例,要落实此选项的难度不低;所涉及的人力和财政资源会否用得其所,亦令人存疑。当局和土地小组宜尽快厘清相关问题,以及提供更多资料和数据,让市民更了解此选项的优劣及可行性,继而作「知情」的辩论和抉择。

1 〈填海棕地郊野游乐场 最多讨论〉,《香港经济日报》,2018年8月27日,D03页。
2 《增辟土地 你我抉择》,土地供应专责小组,2018年4月,第45页。
3 同2,第45页。
4 同2,第45页。
5 同2,第47页。
6 「活化已修复堆填区资助计划」,立法会环境事务委员会,立法会CB(1)1814/13-14(02)号文件,2014年7月23日,第1页。
7 智经于7月25日透过电话向环境保护署查询有关资料。
8 《已修复堆填区的管理》,香港审计署,2018年4月3日,第75页。
9 「维多利亚公园」。取自香港旅游发展局网站:http://www.discoverhongkong.com/tc/see-do/great-outdoors/city-parks/victoria-park.jsp,查询日期2018年7月24日。
10 同8,第75页。
11 智经于7月11日透过电邮向环境保护署查询有关资料,其于7月18日回复。
12 同11。
13 「已修复堆填区的简介」。取自环境保护署网站:https://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/waste/prob_solutions/landfill/about_introduction.html,最后更新日期2017年2月3日;同11。
14 同2,第45页。
15 《活化已修复堆填区资助计划望后石谷堆填区技术资料册》,环境保护署,2015年11月,第1页。
16 同8,第70页。
17 梁祖饶,〈探射灯:环署Hea做 堆填区活化无期〉,《东方日报》,2016年11月26日,A06页。
18 同15,附件5。
19 同2,第45页。
20 同2,第48页。
21 同2,第47页。
22 同2,第48页。
23 同8,第38和42页。
24 「背景」。取自环境保护署网站:https://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/waste/prob_solutions/landfill/about_background.html,最后更新日期2015年11月20日;「『活化已修复堆填区资助计划』今日启动(附图)」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201511/27/P201511270540.htm,最后更新日期2015年11月2日。
25 「第一期可供申请的已修复堆填区」。取自环境保护署网站: https://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/waste/prob_solutions/landfill/application_batch1_landfill.html,最后更新日期2017年2月3日。
26 「『活化已修复堆填区资助计划』督导委员会成员名单公布」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201805/09/P2018050900346.htm,最后更新日期2018年5月9日;「第一期『活化已修复堆填区资助计划』评选结果公布」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201706/26/P2017062600327.htm,最后更新日期2017年6月26日。
27 「两机构获资助活化已修复堆填区」。取自政府新闻公报网站:http://www.news.gov.hk/tc/categories/environment/html/2017/06/20170626_164939.shtml,最后更新日期2017年6月26日。
28 同8,第viii和ix页。
29 「帐委会质疑活化堆填区资助计划进展过慢」。取自信报财经新闻网站:http://www2.hkej.com/instantnews/current/article/1842296/,最后更新日期2018年5月14日。
30 「土地供应专责小组公众参与活动记者会开场发言(只有中文)」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201804/26/P2018042600782.htm,最后更新日期2018年4月26日。