时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-10-05 | 《信报》

土地大思考系列:填平水塘的理想与现实



土地咨询文件包括了一个来自民间的建议选项──填平部分船湾淡水湖,以创造600公顷土地兴建30万个单位,供80万至120万人居住。[1]建议看来可为大量人口提供安居之所,却也令人担心会影响本港的供水稳定。因此在讨论此方案时,各界不妨先了解本港的用水量及供水结构,乃至水塘在蓄水以外的潜在用途。

涉有形及无形成本 或削供水危机处理能力

香港17个水塘中,有16个位于郊野公园内[2],任何发展皆要通过不同的法定程序。此外,咨询文件提到,填平水塘的发展成本包括土地平整工程费用、发展所需的运输和其他基建设施,以及缓减对郊野公园和其他环境影响的措施。[3]发展还包含一些难以用金钱衡量的成本,例如会影响当地生态环境以及地貌景观,以及因水塘总容量减少而削弱香港应对供水危机的能力。[4]

有其他方式蓄水 用水量增幅低于预期

不过,随着科技进步,好的城市设计能善用每个角落收集雨水,也可探讨更多能成为蓄水处的地方,都可能减轻了水塘的角色。例如,近年香港政府积极改善设施,如引入「渗水路砖」,增加雨水收集[5];另一方面,新加坡早就有进行以岩洞作额外蓄水处的可行性研究。[6]

此外,近年本港用水量的增幅低于预期,都可能说服部分人支持填平部分水塘。2008年,发展局及水务署公布「香港的全面水资源管理」,制定用水策略,当中预测了2010、2020以及2030年的总用水量。[7]

不过,2010年的实际总用水量为9.36亿立方米[8],较政府预计的10亿立方米低6.4%[9],即使到了2016/17年度,全年用水量亦只有9.87亿立方米[10],仍然低于2010年预算。

渗漏问题得改善

用水量得以控制,可理解为香港人更懂得节约用水,部分亦可归功于水务署更换及修复老化水管的计划。[11]计划于2015年大致完成,此后,香港的供水管网状况大为改善。全年水管爆裂个案由2000年高峰期约2,500宗,大幅减少至2017年的88宗。而水管渗漏率亦由2000年超过25%,下降至2017年的约15%。[12]

加上水务署推行智管网,运用感应器、遥测、管网管理软件及数据分析等科技,持续监测供水管网的整体状况,以制定最符合成本效益的措施,维持管网健康运作。[13]因此可以推断,香港的用水量增长,或会继续低于预期。

配合水塘连结工程 善用水资源

水塘溢流问题大幅改善,能令香港减少依赖个别水塘。水塘平均每年溢流量,由1996至2005年的9,400万立方米,减少至2006至2016年的2,700万立方米,而且溢流主要出现于中、小型水塘。[14]

与此同时,政府正推展「水塘间转运隧道计划」,兴建一条连接九龙副水塘和下城门水塘的隧道,以纾减西九龙地区水浸风险,同时减少九龙水塘群的溢流及增加水资源。计划预计会在2019年第一季展开工程,并在2022年第四季竣工。[15]

如一切顺利,水塘间转运隧道工程竣工的2022年,亦是将军澳海水化淡厂落成之时。届时,海水化淡厂第一阶段食水产量为每日13.5万立方米,供应本港约5%的食水用量,食水产量预计最终更可增加至每日27万立方米。[16]

可以想象,不久将来的香港,可以更充分利用雨水之余,食水来源亦会增加。种种措施及工程,将会改变目前的供水结构,有助提升香港供水保障的同时,亦令填平船湾淡水湖这个方案,更有讨论空间。

填平水塘成本 应包括买水费用

不过,撇除开拓及更善用水资源,填平水塘与否,也需考虑其他间接成本,当中除了上述咨询文件提到的成本外,填平水塘后增购的东江水所带来的额外开支,同样需要计算。

目前香港全年食水,有七至八成来自东江。[17]尽管港人总用水量增速低于预期,2016/17年度全年用水量(9.87亿立方米),只较2010/11年度(9.36亿立方米)增加5.4%[18],但同期香港用于东江水的支出,却大增了42.8%(由32.0亿元升至45.7亿元)。[19]此外,过去10年以来,撇除人民币兑港币汇率变动的因素,东江水价格每年平均上升3.7%。[20]

由此可见,填平水塘会对香港用水成本的影响,不容轻视。特别是船湾淡水湖是香港第二大水塘,占全港水塘总储存量约四成。目前建议提及填平600公顷土地,即约半个水塘大小,等同减少全港水塘总储存量约两成,令策略性供水储备由可应付约四至六个月的食水用量,减少为三至四个月。[21]

东江水非必然 香港当积谷防饥

更重要的是,我们不能忘记,作为目前香港主要供水来源的东江水,并非香港独享,亦供广东省使用。近日获批的珠江三角洲水资源配置工程可行性研究报告,反映了广东省缺水的情况。工程将由西江水系,向珠三角东部地区引水,目的是解决广州、深圳、东莞缺水问题。[22]

工程的批文,明确提到计划要为香港等地提供应急备用水源[23],但香港也不能大安旨意缩减本地蓄水量,变相与缺水的地区争夺水资源。再者,广东省缺水问题亦可能带来更高的东江水价,进一步推高填平水塘的潜在成本。

水务署实际上已将区域缺水问题纳入考虑。其2016/17年度年报,亦提到广东省多个城市对东江水的竞争加剧,会带来不明朗因素及挑战。[24]因此,政府会将供水结构由现行的三个来源(本地集水、输入的东江水及冲厕用海水),辅以淡化海水、再造水[25]和重用中水及回收雨水[26]此三个新来源,将六个供水来源成为提升香港供水保障及适应性的重要支柱。[27]

另辟蹊径 为现有水塘增加更多用途?

在居安思危的大前提下,填平部分水塘会否对水资源充足构成威胁,其潜在利益又是否高于成本,社会需要小心衡量。不过,如果从现有土地创造更多潜在价值的角度出发,另一个「打水塘主意」的方向,或有更大讨论空间,就是在水塘现有的储水用途以外,新增其他用途,包括用作康乐用途。

为水塘新增用途,同样受到法例限制。根据《水务设施条例》,任何人士进入水务设施浸洗或冲洗,即属违法,最高可处罚款五万元和监禁两年。近年就有人擅自进入大屿山二澳水涝漕集水区嬉水,污染食水水源,最终涉事人各被判罚款500元。[28]不过过往香港亦有更改水塘用途的先例,相关经验值得回顾。

黄泥涌水塘变划艇公园 去年起暂停开放

在1899年落成的黄泥涌水塘,位于阳明山庄附近的黄泥涌峡[29],是本港继薄扶林水塘及大潭水塘群后兴建的第三个水塘。[30]由于其他大容量水塘陆续落成,加上实行东江供水计划,政府因保养费高昂及储水量不多而将黄泥涌水塘改建。[31] 1960年代末,当时的市政局计划将黄泥涌水塘改建为康乐中心,至1986年,水塘改建为黄泥涌水塘公园,成为本港首个划艇公园,供市民享用。[32]

不过,公园小食档和小艇出租业务的承办商,在去年2月14日业务许可证到期后,没有再向政府提交报价书。由于没有其他投标者,因此自许可证到期后,租艇及小食服务至今一直暂停。[33]当时有议员提到,公园离巴士站较远,泊车配套也较少,加上经营条件欠佳,都可能是投标者却步的原因。[34]

新加坡开放水塘作康乐活动

黄泥涌水塘公园至今还未重开,香港改变水塘其他用途的尝试看似失败。虽然如此,邻近香港、同样地少人多的新加坡,却有成功个案可供我们探讨。近年新加坡发展了不少多用途水塘,有的是从建造开始构思蓄水外的用途,亦有的是近年才开放供其他用途使用。

新加坡近年的「水敏性城市设计计划」──ABC Waters Programme,其中一个主要目标是为市民提供更多社区空间,增加社会凝聚力,同时令市民藉由康乐活动,更接近水源,从而鼓励市民善用水资源,同时了解水资源的重要性。新加坡政府指出,开发美观的水塘及水道,有助提高市民对水源的认知,进而改善他们行为,例如,令市民减少乱扔垃圾,造成水源受污染。[35]

在计划出台前,水在当地一直被视为珍稀资源,必须受到保护。市民禁止进入大部分水塘,排水沟及运河亦会加盖以防乱扔垃圾。但新计划令市民可一同参与保育及保护水源的过程,鼓励他们「与水同乐」及重视水源。自此,新加坡在水塘上开放水上运动,亦沿水塘修建道路供行人游玩,更在排水沟两边建造公园,令排水沟看起来更自然。[36]

以于1985年落成的水塘Bedok Reservoir为例,其位置邻近淡马锡理工学院及樟宜机场,周边建有公园供市民散步玩乐,亦靠近一个有公共房屋及私人公寓、学校、办公室等的社区。ABC Waters Programme 为水塘带来一个建有观景廊的浮动甲板、一个钓鱼甲板以及沼泽栖息地。市民可以在水塘内划独木舟和龙舟。[37]

而位于滨海湾(Marina Bay)的滨海堤坝(Marina Barrage),除了与Bedok Reservoir一样,可供市民划船以外[38],新加坡当局更曾在那里为学生举办水陆比赛,包括水上行走、太阳能赛艇、木筏比赛等等,希望藉此传递对珍惜水源及与水同乐的讯息。[39]

狮城成功有赖国民质素 香港不易模仿

新加坡做法虽然能令市民参与其中,但香港是否可以依样画葫芦?未必。因为上述两个水塘例子,都位于当地社区附近,而且滨海堤坝更是从设计伊始,已打算建成多用途水塘。

反观香港,17个水塘中,有16个位于郊野公园内[40],交通相对不便,难做到如新加坡般「与民同存」。除了地点问题外,美国一篇文章亦提到,新加坡的国民质素,可能是新加坡可以做到「与水同乐」,而其他地方未必做到的原因。文中提到,如果水塘处于城市化及相对密度高的地方,水源容易被污染,但由于新加坡严格的法律,当地公民责任感相对较高,因此较易保持水源清洁。[41]

事实上,香港水塘用途是蓄水供市民使用,对水质要求不低[42],是否或如何开放用作其他用途,需要社会认真讨论。其实目前水务署也正在石壁水塘和船湾淡水湖安装小型浮动太阳能板发电系统,亦算是开发水塘「其他用途」的另一例子。[43]可见在蓄水和填平建屋之间,水塘还有很多可能。

1 《增辟土地 你我抉择》,土地供应专责小组,2018年4月,第74页。
2 同1,第74页。
3 同1,第75页。
4 同1,第75页。
5 「夏天,为大地善用雨水」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/606,最后更新日期2017年6月14日。
6 T.R. Bye, H.Y. Bian, J. Zhao, E. Broch, "Feasibility of developing water service reservoirs in rock caverns in Singapore," Tunnelling and Underground Space Technology 19(2004):412. Accessed August 10, 2018. doi:10.1016/j.tust.2004.02.031.
7 「香港的全面水资源管理:持续共享珍贵水资源」,发展局、水务署,第7页。
8  《二零一二至一三年年报》,水务署,第37页。
9 同7,第7页。
10 《二零一六至一七年年报》,水务署,第93页。
11 「用水流失管理」。取自水务署网站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/operation-and-maintenance-of-waterworks/reliable-distribution-network/index.html,最后更新日期2018年7月23日。
12 同11。
13 同11。
14 「立法会八题:水资源管理」。取自政府新闻公报网站:https://www.devb.gov.hk/tc/legco_matters/replies_to_legco_questions/t_index_id_9614.html,最后更新日期2017年6月7日。
15 「立法会十四题:供水安排及水资源管理」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201806/20/P2018062000457.htm,最后更新日期2018年6月20日。
16 同15。
17 「香港便览 - 水务」。取自水务署网站:https://www.wsd.gov.hk/tc/publications-and-statistics/pr-publications/the-facts/index.html,最后更新日期2018年5月10日。
18 《二零一二至一三年年报》,水务署,第37页;《二零一六至一七年年报》,水务署,第93页。
19 《二零一二至一三年年报》,水务署,第57页;《二零一六至一七年年报》,水务署,第69页。
20 「东江水」。取自水务署网站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/total-water-management-strategy/dongjiang-water/index.html,最后更新日期2018年6月29日。
21 同1,第74和75页。
22 〈西江水东调 港备用水无忧 珠三角水资源配置工程获批 缓解广深莞缺水 计划5年内完工〉,《文汇报》,2018年8月10日,A05页。
23 同22。
24 同10,第30页。
25 「再造水」是指经过一连串有效的污水处理及消毒除菌程序净化的排放水,以达到可循环再用之严格要求。资料来源:「再造水」。取自渠务署网站:https://www.dsd.gov.hk/TC/Sewerage/Environmental_Consideration/Reclaimed_Water/index.html,最后更新日期2018年8月8日。
26 从浴室、洗手盆、厨房洗涤盆和洗衣机等地方收集得来的水称为中水,中水与收集的雨水经处理后可予以重用,作冲厕等非饮用用途。资料来源:「中水重用及雨水回收」。取自水务署网站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/total-water-management-strategy/grey-water-recycling-rainwater-harvesting/index.html,最后更新日期2017年6月5日。
27 同10,第30页。
28 「3人水塘嬉水被罚款500元」。取自经济日报网站:https://topick.hket.com/article/477533/,最后更新日期2014年11月19日。
29 「地方-香港水塘(一)香港九龙」。取自香港地方网站:http://www.hk-place.com/view.php?id=110,查询日期2018年8月8日。
30 「黄泥涌水上单车情人节告别 承办商不入标 康文署:尽快再招标」。取自明报网站:https://jump.mingpao.com/resources/detail/s00012/1486607220020,最后更新日期2017年2月9日。
31 同29。
32 同30。
33 「黄泥涌水上单车情人节告别 承办商不入标 康文署:尽快再招标」。取自明报网站:https://jump.mingpao.com/resources/detail/s00012/1486607220020,最后更新日期2017年2月9日;「划艇公园」。取自康乐及文化事务署网站:https://www.lcsd.gov.hk/tc/facilities/facilitieslist/facilities.php?ftid=13&did=11,查询日期2018年8月8日。
34 同30。
35 Joost Buurman and Rita Padawangi, "Bringing people closer to water: integrating water management and urban infrastructure," Journal of Environmental Planning and Management (2017):12. Accessed August 8, 2018. doi:10.1080/09640568.2017.1404972.
36 同35,第12页。
37 同35,第13页。
38 "Marina Barrage," Singapore's National Water Agency, https://www.pub.gov.sg/marinabarrage/aboutmarinabarrage, accessed August 9, 2018.
39 "Singapore International Water Week Kicks Off: 10,000-strong Crowd Expected to Throng Marina Barrage During First-ever Water Festival this Weekend," Japan Corporate News Network, last modified June 16, 2009.
40 同1,第74页。
41 Silvia Schmid, "Catching Rainfall in Marina Bay: Water Necessity, Policy, and Innovation in Singapore," Initiative for Global Environmental Leadership, accessed August 9, 2018.
42 「水务设施」。取自水务署网站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/operation-and-maintenance-of-waterworks/waterworks/index.html,最后更新日期2017年10月19日。
43「浮动太阳能发电系统」。取自水务署网站:https://www.wsd.gov.hk/tc/home/climate-change/mitigating/floating-solar-power-system/index.html,最后更新日期2017年5月5日。