时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-10-22 | 《星岛日报》

建设「新」新界 规划「20分钟社区生活圈」



行政长官在最新一份施政报告中交出她的土地开发蓝图后,涉及大规模填海的「明日大屿愿景」,率先成为社会焦点。

其实,施政报告就发展棕地和私人农地提出的方案,同样值得港人关注。因为连同正在新界各处推展的新发展区,相关发展势令已容纳香港逾半人口的新界[1],进一步成为港人的聚居地。不夸张地说,其规划细节关乎未来港人能否住得更好。

香港人需要居所 也需要宜居社区

在当前的社会气氛下,可能有人认为只要在可负担的范围内觅得一个还可接受的居所,已经相当不错。但理想的城市规划不该如此。正如施政报告所言,香港除了需要解决土地和房屋供应问题,还需要一个宜居的生活环境,让人们向往在此落地生根。[2]

为了令香港更宜居,施政报告在多个范畴作出建议[3],大至调整三条海底隧道的收费,以纾缓交通挤塞[4],小至研究进一步加建升降机等无障碍通道设施,方便市民上落通道。[5]

社区设施要「就脚」 满足不同需要

方便市民步行,看似微不足道,但其背后理念对提升市民的生活质素,有莫大的意义。因为当社区愈「易行」,居民便愈容易使用社区内的不同设施,令生活有更多的选择。更进一步,若「易行」概念超越改善步行设施的层次,深入到规划原则之中,各类社区设施便会更为「就脚」,居民就能在步行距离内使用不同范畴的公共设施和社区服务。

因此智经在刚发表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告中,建议政府以「20分钟社区生活圈」为行动方针,给基础、文化、休闲及生态的相关设施布局提供规划准则,并将此概念纳入《香港规划标准与准则》(下称《规划标准》)中,让市民能够主要透过步行,在短距离和短时间内满足日常所需,并享受文化自然空间。[6]

对抗城市扩张 「新城市主义」冒起

「20分钟社区生活圈」亦是外地迈向宜居城市为目标的趋势。[7]其背后理念与上世纪中后期兴起的城市规划思潮「新城市主义」(New Urbanism)一脉相承。当时,城市往近郊扩张的趋势引起不少人抗拒,他们不希望城市再杂乱无章地扩展,造成近郊交通挤塞、通勤时间冗长等问题。[8]这种感觉在早年由市区迁往新界的香港人当中,相信不难找到共鸣。

在这背景下,1996年在美国举行的第四届新城市主义大会(Congress for the New Urbanism),公布了《新城市主义宪章》(Charter of the New Urbanism),提出很多涉及日常生活的活动,都应该在步行距离之内[9],构成互相联系的网络,并要令行人感到安全、舒适、有趣味;在一个社区内,要有均衡的公私营房屋组合,以让不同年龄、种族及收入的人能够在日常生活互相接触,加强联系。[10]

化概念为现实 多国建设「20分钟社区生活圈」

其后,不同国家均响应社区生活圈概念,美国、加拿大及澳洲等地,更分别为落实10至20分钟社区生活圈而订立行动方针。[11]以位于美国俄勒冈州的城市波特兰为例,建设「20分钟社区」是当地气候变化行动蓝图的重点策略,目标是让居民能够轻便及安全地,以步行或单车满足基本日常的非工作需要,以及连接公共交通工具作更远的行程。[12]澳洲墨尔本的「20分钟社区」概念,则志在建立可步行、健康、具凝聚力、可持续,以及有蓬勃本区经济的社区,并在减少交通需要及温室气体排放的情况下,方便人们在本区满足日常需要。[13]

为令「20分钟社区」概念转化为现实,波特兰为当地各区商业服务和设施的步行可达性进行分析,除了调查各区有否所需的商店或服务外,相关分析也将行人道、街道的连系程度、地形等因素纳入考虑。在得出分析结果后,当局又以不同颜色在地图呈现各区的便利程度,让人可一目了然地掌握状况。[14]

澳洲墨尔本则选择由三个地方政府进行先导计划,从而找出实践「20分钟社区」的挑战和解决方案,以及协助当局订立可衡量成效的指标,包括订立「计分表」和「社区指数」等。先导计划亦与从事相关工作及研究的非政府组织合作,由它们提供建议及支援。[15]

香港规划原则美中不足 需更以人为本

在香港,早年新市镇发展的两大原则,包括「自给自足」及「均衡发展」,某程度上也回应了新城市主义。其中「自给自足」原则指,每个新市镇应有所需的消费、娱乐、社区设施等,令居民能够于区内满足日常所需;「均衡发展」则指新市镇内需提供足够的就业机会,同时需有不同而有合适比例的房屋类型,包括公/私营房屋、高/低密度住宅、租住/自置房屋等,以促进社区融合。[16]

此外,载列本港规划指引的《规划标准》,亦关注如何满足居民不同的生活需要,例如要求为每20万人口设一间分区图书馆、为每5至6.5万人口兴建一个体育中心,以至为每10万人口提供最少10公顷邻舍休憩用地等。[17]

以上的规划原则,虽然一定程度上包括了宜居城市所需的元素,却也不乏有待改善之处。其中新市镇的两大发展原则──「自给自足」及「均衡发展」,便未能全面地反映宜居城市的生活模式。以天水围为例,即使当区的日常店铺及社区服务大多集中于商场内,便利市民自给自足,但在以上的发展原则下,社区却因为街道欠缺店铺而不够活力;亦有当区居民认为区内聚脚点不足,令社区缺乏互动。[18]

另一方面,《规划标准》以人口数目作为提供社区设施的指引,虽然有助确保设施的数量配合人口增长,但如何判断这些设施是否「就脚」,《规划标准》却没有明确说法。这在人口日益老龄化的香港,尤其需要注意。

以上问题,在已建设多年的社区,无疑难以一时三刻改善,但在棕地、私人农地、新开发区等有大规模发展潜力的新界土地,在合适的《规划标准》配合下,仍有望建设更多以人为本的社区。

分两层生活圈 提升文化、休闲、生态元素

因此,智经在上述的研究报告,建议将时间元素纳入《规划标准》,以生活圈及步行时间的方法来引导基础设施的规划,让市民能适时地得到所需的服务,确保社区融合及均衡发展。[19]

具体而言,生活圈的设施布局可分为基础设施,以及蓝绿色网络和彩色文化地区两大类。基础设施指能满足市民日常需要及具保障性的公共服务设施及场所。这些设施需确保市民能在10分钟步行时间内满足到日常所需,包括医疗诊所、学校、邮局、家庭支援中心等。[20]

生活圈的第二层面,则旨在提升市民的生活质素及福祉,这包括蓝绿色网络,如公共空间、绿化走廊、公园、河道等,而彩色文化地区包括文娱中心、图书馆、体育馆、历史文物等。新发展区项目规划时,可根据土地用途的布局及人口的结构而决定上述设施的分布以及步行的距离,确保市民能于20分钟步行时间内,可使用服务不同年龄层和需要的社区设施,以及能轻松地亲近大自然,从而缔造真正宜行和易达的宜居城市。[21]

施政报告才公布不久,新界土地的长远规划亦尘埃未定,政府宜在各项发展工程开展前,及早革新城市规划的理念,为建设一个更加宜居的「新」新界,作好准备。

1「表1:2017年按区议会分区及性别划分的陆上非住院人口数目」,取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/fd.jsp?file=B71807FB2018XXXXB01.xls&product_id=FA100096&lang=2,查询日期2018年10月12日。
2 《行政长官2018年施政报告》,香港特别行政区政府,第252段。
3  包括交通运输、环境及自然保育、动物福利、城市管理、文物保育、文化艺术、体育发展及安全城市。
4 同2,第267段。
5 同2,第267段。
6 《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,智经研究中心,2018年9月,第141至142页。
7  “Local Development Framework,” The Royal Borough of Kensington and Chelsea, https://www.rbkc.gov.uk/wamdocs/13%20Walkable%20Neighbourhoods%20and%20SC%20Uses.pdf, accessed Oct 21, 2018, p.2.
8 “Urban planning,’ Encyclopedia Britannica Online. http://www.britannica.com/topic/urban-planning, accessed Oct 10, 2018.
9 假设行人的步速为每小时3.2公里,20分钟的步行距离可达1070米。资料来源:「运动方程式」,取自健康在职计划网站:https://www.healthatwork.gov.hk/tc/content.asp?MenuID=108,最后更新日期:2015年1月6日。
10 "The Charter of the New Urbanism," Congress for the New Urbanism, https://www.cnu.org/who-we-are/charter-new-urbanism, accessed October 9, 2018.
11  "10 Minute Neighborhood Analysis," City of Kirkland, https://www.kirklandwa.gov/depart/planning/Topics/10_Minute_Neighborhood_Analysis.htm, accessed October 12, 2018; "5b. 20-Minute Neighborhoods," The City Of Portland Oregon, http://www.portlandonline.com/portlandplan/index.cfm?a=288098&c=52256, accessed October 12, 2018; "The Walkable City: Neighbourhood Design and Preferences, Travel Choices and Health," Toronto Public Health, April 2012; "20-minute neighbourhoods," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/current-projects/20-minute-neighbourhoods, accessed October 12, 2018; "Neighbourhood planning," City of Moonee Valley, https://www.mvcc.vic.gov.au/About-the-Council/Plans-and-strategies/MV2040/Strathmore-20-minute-neighbourhood/Project-background.aspx, last modified July 13, 2018.
12 "City Of Portland And Multnomah County: Climate Action Plan 2009 - Year One Progress Report," City of Portland Bureau of Planning and Sustainability, Multnomah County Sustainability Office, December 2010, p. 8.
13 "20-minute neighbourhoods," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/current-projects/20-minute-neighbourhoods, accessed October 9, 2018; "Q&A's 20-minute neighbourhoods – pilot," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/__data/assets/pdf_file/0016/446002/Q-and-As20minneighbourhoodspilot.pdf, accessed October 9, 2018.
14 "5b. 20-Minute Neighborhoods," The City Of Portland Oregon, http://www.portlandonline.com/portlandplan/index.cfm?a=288098&c=52256, accessed October 9, 2018.
15 "Q&A's 20-minute neighbourhoods – pilot," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/__data/assets/pdf_file/0016/446002/Q-and-As20minneighbourhoodspilot.pdf, accessed October 9, 2018.
16 “Town Planning in Hong Kong,” Lands Department, 1984, pp. 26 and 27.
17 「社区设施」,《香港规划标准与准则》,取自规划署网站:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch3.pdf ,查询日期2018年10月12日,第49页;「康乐、休憩用地及绿化」,《香港规划标准与准则》,取自规划署网站:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch4.pdf,查询日期2018年10月12日,第9和23页。
18 Law Chi-kwong et al., "A Study on Tin Shui Wai New Town: Final Report," Planning Department, https://www.pland.gov.hk/pland_en/p_study/comp_s/tsw/r3.pdf, accessed October 12, 2018, p. xvii.
19 同6,第143页。
20 同6,第143页。
21 同6,第143页。