时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-12-13 | 《经济日报》

向「高」发展 提升土地运用效益



土地供应专责小组公众参与活动于9月26日完结,标志着为期五个月的“土地大辩论”告一段落。今年年底前,土地供应专责小组将就不同的土地供应选项建议,向政府提交最终报告。探求觅地方案固然重要,但在本港各类用地稀缺的情况下[1],如何善用土地资源作不同用途发展,同样值得探讨。

在住宅用地方面,市民的住屋需求殷切,房屋土地发展尤为社会关注。但观察过往数据,自2008至2017年,本港增加约200公顷住宅用地,增幅只有2.7%。[2] 另一边厢,近年本港工业生产式微,但自2000年以来用作工业用途的土地面积却增加36.8%。[3]究竟原因为何?

住宅用地2008至2017年仅增2.7% 增幅逊其他用地

一般而言,已发展的用地可分为三大类别,即住宅用地、经济用地(包括商业和工业用途),以及基建和设施用地(包括政府、机构及社区、休憩用地及运输和基建设施)。[4]据规划署统计,2017年香港总土地面积达1,111平方公里,当中已发展的土地占四分之一(约271平方公里),住宅用地(77平方公里)只占总土地面积的6.9%。[5]

若翻查过往十年《香港年报》的资料,会发现住宅用地面积由2008年的75平方公里增至2017年的77平方公里,新增2平方公里(即200公顷),与10个维多利亚公园的面积相若,增幅(2.7%)略低于整体已建设用地3.8%的增长率,亦不及经济用地(6.9%)以及基建和设施用地(3.8%)(见表一)。[6]

高空发展增供应 需基建配合

住宅用地面积增长缓慢,若此趋势持续,或将限制房屋供应。现时,市民对房屋的需求殷切,本港私人住宅售价及租金自2003年起大幅攀升,且远超一般市民的负担能力。根据资料显示,本港私人住宅售价及租金于2003至2017年间分别大升442%及148%[7],同期居于私人永久性房屋的所有家庭住户每月入息中位数(不包括外籍家庭佣工)只上升77%[8]。另一方面,公屋累计申请数目亦屡创新高,轮候时间不断延长。截至2018年9月底,公屋轮候册约有267,700宗申请(包括一般公屋申请,以及计分制下的非长者一人申请)。其中,一般申请者的平均轮候时间为5.5年,与香港房屋委员会订立的3.0年目标轮候时间出现明显落差。[9]

除加快造地及改划合适的土地作住宅用途外,另一增加单位供应的途径,是提高住宅发展密度。值得注意的是,虽以占地面积计算,住宅用地仅增加2.7%,但永久性居住屋宇单位(扣除非住宅用屋宇单位)数目却上升约一成(由2008年的2,495,200增至2017年的2,745,300个单位)。[10] 其中一种潜在单位供应来源,是增加住宅发展密度,令可兴建的楼面面积增加,房屋单位供应便有机会增多。

事实上,城市规划委员会(城规会)近年已逐步提升个别地区地积比率,以提供更多住宅单位。例如2016年,当局修订《香港规划标准与准则》,上调主要市区及新市镇的最高住用地积比[11];另外,政府于今年9月底政府向城规会申请,增加古洞北及粉岭北新发展区内的房屋发展密度。[12]

智经研究中心(智经)于今年9月发表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告中指出,若要增加发展密度,只有在交通、环境等规划条件及配套许可情况下,城规会才会批准有关申请。但在新界部分地区,碍于缺乏基础设施等配套,导致地积比率偏低。因此,智经认为可透过增加运输及基础设施等配套(例如铁路站或其他主要运输交汇处),以及因地制宜进行土地平整工程,从而提升新界土地的可使用容量,释放其发展潜力,借此满足新增人口的生活需要。[13]

住宅密度调升 不宜忽略宜居性

住宅发展密度提升,自然有助增加房屋供应,但亦会惹来市民对于社区环境的担忧,若因此出现阻挡通风、自然光减少,热岛效应恶化等情况,更会对市民心理造成负面影响。[14] 因此,未来在适度调整地积比的同时,当局亦应致力缔造更宜居的城市。

在上述研究报告中,智经提出“20分钟社区生活圈”的概念,即在新界新发展区的规划中,纳入宜居元素,让市民能于20分钟的步行距离内,使用不同范畴的公共设施和社区服务,以及享受当区的文化与自然特色,借此促进市民身心健康,提升市民生活质素。[15]

2000至2017年 货仓和露天贮物新增用地可建600个足球场

一个宜居城市,也需要有足够的经济用地配合。智经在整理《香港年报》资料后发现,主要用作商业和工业用途(包括工业用地、工业邨及货仓和露天贮物)的经济用地面积,自2008至2017年分别增长25%和4%。前者增幅显著,后者的增幅亦高于整体已建设用地面积的增长(3.8%)。[16]

若将视线移至2000年,用作工业用途的土地面积,更由19平方公里扩张至2017年的26平方公里,增幅为36.8%。[17] 其中,用作货仓和露天贮物的土地由11平方公里,增至16平方公里(见图一),新增的土地面积可兴建约600个标准足球场。[18]

货仓和露天贮物用地支援本港制造、建造、物流、回收等行业的发展,前者散布于全港各区,后者则以露天模式经营,所需空间较大,因此相信有一定部分位处新界乡郊地区。但过去数十年,多处用于露天贮物及港口后勤的土地用途急剧增长,大多是在任意扩张和缺乏管制的情况下进行[19],除对乡郊环境造成破坏外[20],其带来的经济效益亦看似未如理想。

工业迈向高增值

根据政府统计处数字,与货仓和露天贮物相关的运输及仓库服务价值,2017年时占以基本价格计算的本地生产总值(下称GDP)的5.7%,较2000年下跌1.5个百分点。[21] 以物流业为例,虽然2000至2017年物流业的增加价值由561亿元增至817亿元,升幅为46%,但低于同期GDP的增幅(99%)[22];物流业增加价值占GDP的百分比,亦由4.4%反覆下跌至3.2%(见图二)。[23]

由上所见,过去十数年,虽然货仓和露天贮物用地面积大幅扩张,但依赖该类用地作营运场所的部分行业表现看似不尽如人意。政府于2016年时预计,未来本港工业用地将持续短缺,原因包括短期内对一般物流/仓储用途的需求上升,中长期工业楼面面积需求预期增加,以及工厦被取代或重建作其他用途等(见表二)。[24]

除了重整货仓和露天贮物用地,改善乡郊环境外,如何提升工业用地的使用效率,亦值得思考。例如在发展棕地[25]时,或可以多层工业楼宇容纳部分受影响业界,其他土地则收回作房屋发展。[26]另外在政策层面,为推动“再工业化”,吸引高增值科技产业和高增值生产工序落户本港,政府与香港科技园公司于2015年修订工业邨政策,在工业邨内发展多层及高效能的专用工业大厦,出租给多个用户,并会考虑不同产业的申请。[27] 这些向“高”发展的措施,均有助提升土地运用的效益。

充足的住宅和经济用地,对于市民安居乐业和本港长远发展至关重要。高密度住宅发展的趋势,或可略为纾缓市民的居住需要;工业用地上经营生态的转变,则有助发展高增值和多元经济。话说到底,要达致“地尽其用”,市民宜居宜业,向“高”发展,或是一条出路。

1 根据政府估算,至2041年本港尚欠土地总面积逾1,200公顷,包括经济用地(256公顷)、房屋用地(230公顷),以及政府、机构或社区、休憩用地及运输设施用地(720公顷)。资料来源:香港特别行政区政府规划署:《香港2030+:跨越 2030 年的规划远景与策略 综合土地需求及供应分析》,2016年10月,网址:https://www.hk2030plus.hk/TC/document/Consolidated%20Land%20Requirement%20and%20Supply%20Analysis_Chi.pdf [于2018年12月登入]。
2 香港特别行政区政府:2008至2017年《香港年报》。
3 香港特别行政区政府:2000至2017年《香港年报》。
4 注:上述分类参考土地供应专责小组:《增辟土地 你我抉择》,2018年4月,页10,网址:https://landforhongkong.hk/file/booklet/Land_Supply_Chi_Booklet.pdf [于2018年12月登入]。
5 规划署:《香港土地用途2017》,修订日期2018年7月4日,网址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/info_serv/statistic/landu.html [于2018年12月登入]。
6 香港特别行政区政府:2008至2017年《香港年报》。
7 差饷物业估价署:《私人住宅─各类单位租金指数(全港)(自1979年起)》及《私人住宅─各类单位售价指数(全港)(自1979年起)》,修订日期 : 2018年11月30日,网址:https://www.rvd.gov.hk/tc/property_market_statistics/index.html [于2018年12月登入]。
8 政府统计处:《表E032:按住户人数及每月入息划分的家庭住户数目(不包括外籍家庭佣工)(综合住户统计调查按季统计报告表9.4A)》(2018年第3季),出版日期2018年11月30日,网址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp150_tc.jsp?productCode=D5250036 [于2018年12月登入]。
9 公屋轮候册的申请数目包括约150,200宗一般公屋申请,以及约117,500宗配额及计分制下的非长者一人申请。资料来源:房屋署:《公屋申请数目和平均轮候时间》,修订日期2018年11月14日,网址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html [于2018年12月登入]。
10 政府统计处:《香港统计年刊》(2009年版),出版日期2009年11月23日,页177,网址:https://www.statistics.gov.hk/pub/B10100032009AN09B0700.pdf [于2018年12月登入];政府统计处:《香港统计年刊》(2018年版),出版日期2018年10月19日,页229,网址:https://www.statistics.gov.hk/pub/B10100032018AN18B0100.pdf [于2018年12月登入]。
11 规划署:《香港规划标准与准则主要修订一览表》,修订日期2018年9月,网址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/hkpsg_amend.htm [于2018年12月登入];规划署:《香港规划标准与准则:第二章 住宅发展密度》,修订日期2016年6月,页1,网址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch2.pdf [于2018年12月登入]。
12 城市规划委员会:《规划申请》,2018年11月19日,网址:https://www.info.gov.hk/tpb/tc/plan_application/A_KTN_54.html [于2018年12月登入]
13 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,修订日期2018年9月,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [于2018年12月登入]。
14 Rita Yi Man Li, Ka Yi Cheng and Muhammad Shoaib (2018) Walled Buildings, Sustainability, and Housing Prices: An Artificial Neural Network Approach, Sustainability 2018, 10(4), 1298. Available from: https://poseidon01.ssrn.com/delivery.php?ID=262102004111027070015119026018091106116003041088086064113095078094031127110116028006000106044041050001050120125074070071078089000040001010006116021099026119117103103088073005082098027079083105070092007091087125086127118112071086102090112009008024016109&EXT=pdf,查询日期2018年11月21日。
15 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,修订日期2018年9月,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [于2018年12月登入]。
16 香港特别行政区政府:2008至2017年《香港年报》。
17 香港特别行政区政府:2000至2017年《香港年报》。
18 以球场尺寸8,250平方米(110米x 75米)计算。资料来源:规划署:《表7:主流康乐活动设施的标准尺寸》,修订日期2007年12月,网址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/ch4/ch4_tbl_7_s.htm [于2018年12月登入]。
19 规划署:《香港规划标准与准则:第十二章 其他规划标准与准则》,修订日期:2018年8月,页38,网址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch12.pdf [于2018年12月登入]。
20 以露天贮物为例,包括建筑材料及器材存放场、车辆存放场、物品存放场及卸泥区及车辆零件存放/修理活动。这些活动可以对景观和空气质素构成影响,以及制造噪音、污水等。资料来源:规划署:《附录2:露天贮物及港口后勤用途的说明及一般影响》,修订日期:2008年11月,网址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/ch12/ch12_anx_2.htm [于2018年12月登入]。
21 政府统计处:《表036:按主要经济活动划分的本地生产总值 - 占以基本价格计算的本地生产总值百分比》,修订日期2018年11月30日,网址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp250_tc.jsp?tableID=036&ID=0&productType=8 [于2018年12月登入]。
22 GDP由2000年的12,830亿元,增至2017年的25,562亿元。资料来源:政府统计处:《表188:四个主要行业的增加价值》,修订日期2018年11月30日,网址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp80_tc.jsp?tableID=188&ID=0&productType=8 [于2018年12月登入]。
23 政府统计处:《表189:四个主要行业的增加价值占本地生产总值的百分比》,修订日期2018年11月30日,网址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp80_tc.jsp?tableID=189&ID=0&productType=8 [于2018年12月登入]。
24 工业包括制造业、一般物流/仓储及其他工业活动,但不包括“特殊工业”。特殊工业包括因特殊环境或其他考虑,而对地点或作业具特定要求的工业。有关用途一般受制于特殊要求而需设置于特定的处所。高端数据中心、现代物流、特别种类的研发,以及检测和认证用途均属此类别。资料来源:规划署:《香港2030+:跨越 2030 年的规划远景与策略 综合土地需求及供应分析》,2016年10月,页3, 9-10,网址:https://www.hk2030plus.hk/TC/document/Consolidated%20Land%20Requirement%20and%20Supply%20Analysis_Chi.pdf [于2018年12月登入]。
25 就棕地而言,常见的土地用途包括露天贮物、港口后勤用途(包括货柜车场及货柜场)、物流运作、停车场、车辆维修场、回收场、乡郊工场、建造业机械及物料贮存等。这些作业大部分属本地必需的工业,但难以在市区觅得运作空间。资料来源:土地供应专责小组:《短中期选项 棕地发展》,修订日期2018年11月22日,网址:https://landforhongkong.hk/tc/supply_analysis/brownfield.php [于2018年12月登入]。
26 同上。
27 新闻公报:《立法会十九题:再工业化及工业邨》,修订日期2017年5月17日,网址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201705/17/P2017051700491.htm [于2018年12月登入]。