时事分析 | 土地房屋及基建 | 2019-01-04 | 《经济日报》

农地公私合营 何以与民共享?



政府不久前公布最新的10年房屋供应目标,并将公私营房屋比例由60:40改为70:30[1],显示增加公营房屋的决心,但回顾政府往绩,现时六四比的目标仍未达标,不禁令人忧虑调整后的比例更加难以实现。更何况,要实践此目标,社会还需解决「地从何来」的问题。

政府早前提出「利用私人新界农地储备」及「土地共享先导计划」,拟以公私合营模式开拓新界有逾1,000公顷的私人农地[2],虽可协助加快造地建屋,但如何摆脱「官商勾结」的印象,真正达致土地与民共享,颇为各界关注。

公营占比不足六成 公私营比例未达标

市民对公营房屋需求殷切,从近年公屋轮候数据来看,一般申请者(即家庭和长者一人申请者)平均轮候时间有增无减。2012至2018年6月期间,平均轮候时间由2.7年增至5.3年。[3] 截至2018年9月,轮候时间更长达5.5年,离政府定下3年的目标愈来愈远(见图一)。[4] 资助出售房屋同样受到市民追捧,近年发售的居屋项目皆录得超额认购,足见市民对置业的盼望。[5]

政府于2014年发表《长远房屋策略》,提出未来十年的公私营房屋供应比例为60:40,以顺应市民对公营房屋的殷切需求,并逐步扭转房屋供求失衡的局面。[6] 但据智经计算,该目标订立至今,公营房屋占整体房屋供应的百分比始终未及六成,2014/15至2017/18年度,有关比率分别为41%、56%、49%及45%。而观乎过去10年房屋总落成量,共有144,060个公营单位和117,507个私营单位,即公私营比例为55:45,同样未达供应比例目标(见图二)。[7]

实践七三比 前提先「搵地」

当局近期公布,未来10年期(2019/20至2028/29年度)总建屋目标为45万个单位,公营房屋比例将提高至七成,即提供31.5万个公屋及资助出售单位,较上一年度公布的建屋目标新增3.5万个公营房屋单位。[8]

调高公营房屋比例以回应社会诉求,固然值得肯定,但回顾以往数字,不免令人质疑有关比例能否达标。此外,从近来私人市场新盘推售情况来看,市民对于私楼需求同样高居不下。[9] 因此,如何「造大个饼」,增加整体房屋供应,才是落实公私营房屋七三比的前提。

土地共享助释地 利益谁享惹质疑

据土地供应专责小组于12月底向政府提交的建议,以公私营合作方式发展私人新界农地,可在短中期内善用现有私人土地,加快提供公营及私营房屋。[10] 目前,私人发展商拥有逾1,000公顷的新界农地,行政长官在《2018年施政报告》中表示,当局拟于2019年推出「土地共享先导计划」(下称「先导计划」)[11],发展商须清楚说明如何透过提升基建容量、地积比率或改划土地用途等方法,在短中期于其拥有的私人土地上兴建相当数量的房屋单位;而申请所涉及的新增楼面面积中,将须有不少于六至七成用作兴建以资助出售房屋为主的公营房屋。[12]

公私合营模式下的先导计划本意为加快造地建屋,但公众仍会质疑计划未能保障市民利益,最终只有发展商坐享其成。因此,具高透明度的方案设计及确保公众利益受充分保障,是促成计划的关键。智经在2018年9月发表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告中指出,要顺利推行公私合营建屋,必须按公平、公开的原则,在项目的设计、执行和监察过程中采取「阳光策略」,增加透明度,释除公众疑虑。[13]

完善既有制度 增加补地价透明度

根据政府所述,先导计划会依循现行规划和土地行政机制进行,包括补地价等程序,因此,城市规划委员会、立法会及相关部门应继续完善和加强监察及管理职能,确保项目按部就班地进行。此外,坊间一直质疑政府与发展商商讨补地价的过程有欠透明,令公众无从得知其间会否涉及利益输送,从而招致黑箱作业、官商勾结等批评。上述研究报告建议当局建立契约修订及换地资料库,公开更多有关契约修订及补地价的资料,尤其是补价计算方法和双方磋商过程,希望藉此提升机制透明度,以释除公众疑虑。[14]

广纳各界声音 公私合营规行矩步

优化公私合营的统筹与管理,过程中应广邀不同持分者提出意见。根据现行方案,先导计划将由发展局辖下的土地及建设咨询委员会处理有关申请,但坊间批评成员主要来自地产及建造业界,与发展商关系密切,新计划仍难为公众释疑。[15]

参考英国经验,公私合营项目乃由基础设施和项目管理局(Infrastructure and Projects Authority)负责管理,该管理局由五个核心团队组成,涵盖经济、房屋、项目融资、人才培训等多方面的专业人士。[16] 本港在推行先导计划时,亦可邀请跨部门及不同界别的专业人士参与。

更进一步,政府可订立合作指引,促进及确保各界参与。2003年,政府发表「公营部门与私营机构合作的简易指引」,要求政府就公私合营项目进行一系列的评估。[17] 智经在上述报告中建议,当局可按该指引为蓝本,制订更详细的公私合营守则,如在招标程序、财政监管、实效评估等方面设立准则,供相关部门及机构参考。与此同时,有关项目的咨询亦需广泛、全面及透明,尤其吸纳地区组织及受影响市民的意见。[18] 为释除公众疑虑,政府应牵头引领及促进各界协作,增加有关项目的透明度及代表性。

惠民概念 需以行动落实

除了增加透明度,公私合营项目亦必须以公众用途为先,确保公众能从中受惠,并且房屋类型宜多元化,在同一社区内兴建私人住宅和资助房屋,有助促进社会融合,联系不同阶层人士,凝聚动力。此外,当局上调公营房屋比例时,亦应兼顾社会对私营房屋之需求,避免因短时间内大幅降低私营房屋供应,而可能造成楼市波动。[19]

在房屋选址方面,智经在上述研究报告中建议将部分资助房屋单位建于邻近铁路或公共运输设施,一方面可便利市民,提升市民生活质素。另一方面,按现行规划标准,毗邻交通基建的地段应能容纳较多人口,而公营房屋地积比率一般较高,加上单位面积平均较小,能在相同面积的土地上兴建更多单位。[20]

公私营房屋比例、类型及选址皆是保障市民利益的重要考虑因素。要将上述惠民概念贯彻落实,政府应设立清晰机制以配合政策执行及各阶段监管。例如,在签订地契条款时,政府与发展商应清晰列明公私营合作下将提供的房屋类型、公私营房屋比例及选址等细节。[21] 这样能把保障公众利益的考量变得具法律约束力,让有关项目在高透明度下进行,以增加市民对公私合营模式的信心。

以公私合营模式推行的先导计划,或可配合公私营房屋七三比的发展方向,增加房屋单位供应,让市民尽快拥有一个安乐窝。但计划若要取信于民,将以民为本的原则转化于实践攸关重要。惟有在政策各阶段设立透明、公平及公开的机制,为市民利益层层把关,最终才可达至合作共赢、与民共享的局面。

1 运输及房屋局:《〈长远房屋策略〉2018年周年进度报告》,2018年12月,页2-3,网址:https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/LTHS_Annual_Progress_Report_2018.pdf [于2018年12月登入]。
2 香港特别行政区:《行政长官2018年施政报告》,2018年10月,页21-22;土地供应专责小组:《〈多管齐下 同心协力〉土地供应专责小组报告》,2018年12月31日,网址:https://www.landforhongkong.hk/pdf/Report%20(Chi).pdf [于2018年12月登入]。
3 香港房屋委员会:《截至2017年6月底一般公屋申请者安置情况的特别分析》,2017年11月24日,页1-3,网址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/common/pdf/about-us/housing-authority/ha-paper-library/SHC63-17.pdf [于2018年4月登入];土地供应专责小组:《土地需求》,2017年9月6日,页5,文件第02/2017号;香港房屋委员会:《公屋申请数目和平均轮候时间》,修订日期:2018年8月10日,网址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html [于2018年8月登入]。
4 香港房屋委员会:《公屋申请数目和平均轮候时间》,修订日期:2018年12月10日,网址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html [于2018年12月登入]。
5 香港特别行政区政府新闻公报:《「出售居者有其屋计划单位2018」搅珠结果》,网址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201811/29/P2018112900432.htm [于2018年12月登入] ;智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月,第124页。
6 运输及房屋局:《长远房屋策略》,2014年12月,页iv,网址:https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/LTHS201412.pdf [于2018年12月登入]。
7 差饷物业估价署:《物业市场统计资料》,修订日期:2018年8月6日,网址:https://www.rvd.gov.hk/tc/property_market_statistics/completions.html [于2018年8月登入];香港房屋委员会:《公营房屋实质建屋量》,修订日期:2018年5月8日,网址:http://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/actual-public-rental-housing-production/ [于2018年8月登入];香港房屋协会:《每年楼宇供应》,修订日期:2018年5月,网址:https://www.hkhs.com/tc/statistics/statistics/type/annual [于2018年8月登入]。
8 运输及房屋局:《〈长远房屋策略〉2018年周年进度报告》,2018年12月,页2-3,网址:https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/LTHS_Annual_Progress_Report_2018.pdf [于2018年12月登入]。
9 香港经济日报:《凯汇今卖383伙 超额12倍》,2018年12月18日,网址:https://ps.hket.com/article/2232768/ [于2018年12月登入]。
10 土地供应专责小组:《〈多管齐下 同心协力〉土地供应专责小组报告》,2018年12月31日,网址:https://www.landforhongkong.hk/pdf/Report%20(Chi).pdf [于2018年12月登入]。
11 政府新闻网:《土地共享细节尚待专责小组报告》,2018年10月,网址:https://www.news.gov.hk/chi/2018/10/20181014/20181014_173827_619.html [于2018年12月登入]
12 香港特别行政区政府:《行政长官2018年施政报告》,2018年10月10日,网址:https://www.policyaddress.gov.hk/2018/chi/pdf/PA2018.pdf [于2018年12月登入]。
13 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月,第119页。
14 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月,第109页。
15 香港01:《【土地共享?】土建会成员组成难释疑 被批为发展商度身订造》,2018年10月29日,网址:https://www.hk01.com/社会新闻/251345/ [于2018年12月登入]。
16 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月,第120页。
17 Efficiency Unit (2008) An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs), pp.97-99. Available from: https://www.effo.gov.hk/en/reference/publications/ppp_guide_2008.pdf Accessed December 2018.
18 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月,第122页。
19 同上,第126页。
20 土地供应专责小组:《主席随笔(8月23日)(只有中文)》,2018年8月23日,网址:https://landforhongkong.hk/tc/news/2018-08-23.php [于2018年12月登入]。
21 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月,第119页。