时事分析 | 公共行政及法制 | 2019-02-25 | 《星岛日报》

政府应如何「门常开」?



政府近年积极推动开放数据,冀履行「管治新风格」,做到与民共议。[1] 资讯科技总监办公室(资科办)早前公布超过80个政策局及政府部门已于去年年底陆续公布其首份「年度数据开放计划」,并预计将新增约650个数据集;新政策要求各个政府部门须致力开放数据予公众免费阅览和使用。[2] 开放数据只是踏出与民共议的第一步,政府必须在数据的收集和发放,以至电子平台的使用等范畴作出改善,才能真正促进政府与公众互动。

经济合作与发展组织(OECD)指出,「政府开放」强调透明度、完整性、问责性,以及持份者参与四个元素(见表一)[3];而世界正义工程(World Justice Project)定期公布的全球法治指数(Rule of Law Index),更将「政府开放」列为法治其中一个基本原则,其亦是全球法治指数八个评核指标之一,当中包括量度政府公开资讯质量及公民参与机制效率等范畴。[4]

其实,开放政府数据在香港并不是新鲜事,资科办早于2011年便开设政府公共资料入门网站,向公众免费开放政府数据;自2015年起,更以数码格式发放政府资料[5],可见政府早有相关规划。不过,从智经最近公布的《市民对香港法治状况意见调查》来看,市民对于政府开放的落实状况评价只属一般,似乎未能感受到「门常开」的诚意。

市民对「政府开放」观感欠佳 政府需要「谂谂计」

上述意见调查要求受访市民就香港不同法治层面的落实状况评分,结果发现,「政府开放」[6]层面的评分在2017和2018年分别为5.30及5.26分(以0至10评分,0分代表「完全做不到」,5分代表「一半半」,10分代表「完全做到」)。在10个法治层面中[7],市民就「政府开放」的评分在两轮调查仅列第八及第九位。[8] 另外,据开放知识基金会(Open Knowledge International)最近公布的全球开放资料指数(Global Open Data Index),香港在94个地区中名列第24位,落后邻近的台湾、日本及新加坡(见表二)。[9]

敏感数据 部分公开?

政府是次「年度数据开放计划」颇受欢迎,有社会人士认为开放数据政策方向正确[10];而以电脑可读取格式提供政府资料及数据,亦有助应用程式设计者开发各项便利市民的应用程式,推动智慧城市发展。纵是如此,部分涉及公众利益的资料仍然未被纳入数据开放计划。

其中一例为公共交通工具的实时到站数据。虽然不少公共交通专营机构已经透过其应用程式向用家提供实时到站资讯,并将数据交予运输署的流动应用程式「香港出行易」[11],但政府曾表示各营运商开发及维护即时服务资讯系统须投入相当资源,所涉数据属相关公司所有,亦涉及其商业营运资料,因此暂未能开放予第三方使用。[12] 私人机构数据涉及私有产权,不愿公开有其商业考虑,但若资料和数据牵涉公共财政等敏感议题,有关资讯是否需要披露或应该披露多少,政府有必要认真考虑。

在「土地大辩论」期间,坊间不少人批评政府与发展商商讨土地补价过程欠缺透明。智经在去年发表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告中指出,土地契约是政府与业权人所订立的私人合约,基于合约精神,土地补价的计算方法和双方磋商过程等详细资讯一向奉行保密原则,不会向外界透露,以保障双方利益;但土地补价是政府收入的重要来源,相关资讯和数据透明度不足,令公众难以全面监察有关土地交易是否涉及任何利益问题。[13]

在此情况下,当局便须平衡合约精神与公共利益,订定完整的披露原则(即方便性、及时性、准确性、真实性、完整性、公平性和合法性)(见表三),公开部分资料,包括土地补价的计算方法和双方磋商过程(例如出价纪录、上诉次数及理据),以提升土地补价机制的透明度,增加市民信心。[14]

数据欠收集 阻碍政策研究

另一方面,若要做好开放数据,鼓励公众监察政府和参与政策制订,数据收集的重要性同样不言而喻。近年,不论学术机构、智库或民间组织都积极参与公共政策研究,但当局过去在部分公共议题上,未有充分收集或缺乏对资料和数据作进一步分类,令有关机构或团体难以就一些公共政策议题,运用量化的数据进行深入研究,影响甚至窒碍发掘受关注的政策议程。

曾有民间组织在2012年调查及分析本港「棕地」分布及用途等情况,惟政府当时未能提供完整资料,该组织只可依靠鸟瞰图检视本港棕地的分布及作业情况[15];而规划署于2017年上半年才委聘顾问全面检视有关情况。[16] 另外,有民间团体曾尝试进行与「劏房」相关的研究,但碍于资源问题,难以进行大规模全港抽样调查,结果只可在部分地区进行[17],直至政府统计处于2015年发表《香港分间楼宇单位的住屋状况》,才有一份较具规模的文献可供参考。事实上,政府作为最大的资料和数据收集、整理、产生及应用的机构,拥有最全面的政治、社会、经济和环境等资讯,加上民间未必拥有足够资源自行收集相关数据和资讯,政府理应走得更前。

推动「电子参与」 促进官民互动

诚如上文所指,政府除了收集和开放更多数据外,如何令市民更直接参与公共事务,亦是实践开放政府的重要课题。近年,电子政府(E–government)概念渐成趋势,除了便利市民使用各项政府服务,节省行政成本外,更重要的是改变政府与市民之间的沟通模式。[18]

虽然政府一直积极推动「公共服务电子化」,但根据立法会一项研究指出,本港电子政府发展的步伐仍然较其他已发展地区落后。以「电子参与」(E-participation)为例,研究认为香港市民虽然可在网上查阅咨询文件,并以电邮方式提交意见,但政府并无设立一个以电子方式让公众参与公共事务的中央平台,整理所有咨询文件,并透过此平台收集公众意见,达至有效的双向沟通。[19]

击鼓申诉 南韩「国民申闻鼓」可供借鉴

联合国及部分学术研究早年已经指出,提供电子政府服务只是推进电子政府的起步阶段,其最高层次是让市民更直接地参与公共政策制订[20],藉以拉近官民的距离和想法,体现「由下而上」及「与民共议」的管治理念,确保政府政策更切合大众所需和具民意基础。

南韩作为其中一个电子政府发展成熟的地区,曾多次在联合国电子参与指数排行榜上居于全球前列。[21] 2005年,南韩政府推出电子平台「国民申闻鼓」(e–People),该网页设有网上统计调查和政策讨论区,并集中让市民向政府提交呈请书、提出申诉及建议,促进公众参与政策制订。[22] 拟提出申诉或提交意见书的服务使用者,无需探究意见涉及哪个部门,中央平台会代为转达意见,并把负责部门的调查结果通知使用者,使程序更公开透明。由于系统能够识别重复或类似的申诉,方便政府分析问题原因,从而按需要修改有关政策。[23]

开放数据须「重质又重量」 少不了资源投放

政府开放一方面可鼓励创新,并善用数据推动智慧城市发展,甚至带来潜在经济效益;另一方面,可确保政府施政透明度及问责性。[24] 当然,开放数据同样须质量并重,除了开放更多元化的资料和数据外,更应确保有关资料和数据易于取用,并定期更新,达到资讯公开透明。[25]

新一年度财政预算案公布在即,若政府能于「政府开放」,包括在数据开放和推动电子政府方面持续投放资源,将有助社会不同持份者就不同公共政策议题作深入分析及讨论,更可能减低政府与市民因资讯不对称所产生的不信任,长远亦有助维持良好法治,提升管治效率,将「高过鼻嘅嬲嬲」,变成「心心」和「赞好」。

1 香港特别行政区:《行政长官2017年施政报告 施政纲领》,页6,修订日期:2017年10月11日,网址:https://www.policyaddress.gov.hk/2017/chi/pdf/Agenda_Ch2.pdf;香港特别行政区:《行政长官2018年施政报告 施政纲领》,页10,修订日期:2018年10月10日,网址:https://www.policyaddress.gov.hk/2018/chi/pdf/Agenda.pdf [于2019年1月登入]。
2 香港特别行政区:《政府开放数据计划首年开放逾650个数据集》,2019年1月3日,网址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201901/03/P2019010300251.htm [于2019年1月登入]。
3 OECD. ‘Open Government.’ Accessed January 2019. Available from: http://www.oecd.org/gov/open-government.htm
4 World Justice Project. ‘Open Government (Factor 3).’ Accessed January 2019. Available from: https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/open-government-factor-3
5 政府资讯科技总监办公室:《以数码格式发放公共资料》,修订日期:2018年12月31日,网址:https://www.ogcio.gov.hk/tc/our_work/strategies/initiatives/public_sector_information/index.html [于2019年1月登入]。
6 「政府开放」包括政府资讯要尽量公开、让公众多些参与等。资料来源:智经研究中心:《市民对香港法治状况意见调查》,2019年1月17日,页3,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20190117.pdf [于2019年1月登入]。
7 该10个层面包括「防止政府滥用权力」、「打击贪污」、「维持治安及保护人身安全」、「以法律机制促进经济发展」、「保障个人基本权利」、「政府开放」、「法规可以有效执行」、「司法独立」、「法律面前人人平等」及「香港司法问题自行处理和解决」。资料来源:智经研究中心:《市民对香港法治状况意见调查》,2019年1月17日,页9,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20190117.pdf [于2019年1月登入]。
8 智经研究中心:《市民对香港法治状况意见调查》,2019年1月17日,页10,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20190117.pdf [于2019年1月登入]。
9 Open Knowledge International. ‘Global Open Data Index.’ Accessed January 2019. Available from: https://index.okfn.org/place/
10 立法会资讯科技及广播事务委员会:《资讯科技及广播事务委员会会议》,2018年12月10日,网址:https://webcast.legco.gov.hk/public/zh-hk/SearchResult?MeetingID=M18120010;明报:《政府车场咪表实时空位 将开放数据 运署年内发12数据集 业界:内容未够全面》,2019年1月3日,网址:https://news.mingpao.com/pns/港闻/article/20190103/s00002/1546452656037/ [于2019年1月登入]。
11 香港特别行政区:《立法会八题:开放政府、公营机构及公用事业机构数据》,2018年11月7日,网址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201811/07/P2018110700464.htm;Now新闻:《政府正与港铁、巴士公司商开放数据》,2019年1月13日,网址:https://news.now.com/home/local/player?newsId=333962 [于2019年1月登入]。
12 香港特别行政区政府:《立法会二十二题:巴士服务资料》,2016年1月6日,网址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201601/06/P201601060317.htm,巴士的报:《运输署新App提供实时交通资讯》,2018年7月24日,网址:https://www.bastillepost.com/hongkong/article/3306223 [于2019年1月登入]。
13 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月20日,页109-110,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [于2019年1月登入]。
14 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月20日,页109-110,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [于2019年1月登入]。
15 公共专业联盟:《新界棕土研究与土地发展方略》,2012年3月8日,立法会CB(1)1286/11-12(05)号文件。
16 立法会发展事务委员会:《在发展局及规划署开设和调配首长级职位 以加强对土地使用措施及地区规划工作的支援》,2017年6月26日,立法会 CB(1)214/17-18(01)号文件;香港特别行政区:《立法会十六题︰全港棕地的分布及用途调查》,2017年2月8日,网址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201702/08/P2017020800375.htm [于2019年1月登入]。
17 香港社区组织协会:《2012/13笼屋板房及套房研究报告》,2013年9月1日,页6,网址:http://www.soco.org.hk/publication/private_housing/research_inadequate%20housing_2013.pdf [于2019年1月登入]。
18 立法会:《电子政府计划》,2017年1月23日,网址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1617ise09-e-government-programme.htm [于2019年1月登入]。
19 立法会:《电子政府计划》,2017年1月23日,网址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1617ise09-e-government-programme.htm [于2019年1月登入]。
20 智经研究中心:《掌握电子管治 强化官民沟通》,2011年10月1日,网址:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/227 [于2019年1月登入];Division for Public Institutions and Digital Government. ‘UN E-Government Survey 2008.’ Department of Economic and Social Affairs, United Nations. Accessed January 2019, Available from: https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2008-Survey/Complete-survey.pdf 
21 Division for Public Institutions and Digital Government. ‘UN E-Government Survey.’ Department of Economic and Social Affairs, United Nations. Accessed January 2019. Available from: https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/reports/un-e-government-survey-2018
22 Ministry of Public Administration and Security, National Information Society Agency. ‘e-Government of Korea Best Practices.’ Accessed January 2019. Available from: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNGC/UNPAN043625.pdf
23 立法会:《电子政府计划》,2017年1月23日,网址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1617ise09-e-government-programme.htm [于2019年1月登入]。
24 立法会:《开放资料》,2016年5月20日,网址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1516ise18-open-data.htm [于2019年1月登入]。
25 智经研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》,2018年9月20日,页110-111,网址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [于2019年1月登入]。