时事分析 | 公共行政及法制 | 2019-03-18 | 《星岛日报》

法治概念多面向 完善需要多面睇



世界正义工程(The World Justice Project)组织近日发表2019年的法治指数,整体而言,香港在126个国家中排名第16,但在个别法治因素之排名分别颇大,如在「秩序与治安」中排第四,但在「对政府权力的制衡」仅排第31。[1]

此外,香港近年出现不少围绕社会法治状况的讨论[2],当中各有侧重点。有的关注司法独立的落实,有的关心秩序及治安是否得以维持,也有的把注意力放在政府有否滥用权力。

由这些例子可见,法治是一个多面向的概念,要对一时一地的法治状况作评价,必须从多个角度衡量。而探讨不同法治面向的状况,也有助各界识别需要特别关注的范畴,进而作出改善。

不论在香港还是国际上,都有意见反映法治具有多种含意和面向。联合国在2004年就提及法治意指一种管治原则,所有人、公私营机构,以至国家本身,都需要对公开发布、平等实施、独立裁决,并与国际人权规范及标准一致的法律负责。[3]

在香港,时任律政司司长梁爱诗在2001年也曾提出,法治有多重涵义和含意,而就政府运作方面,其权力必须源自法律,政府要依法行使权力,即使获赋予酌情权,法院也可以阻止政府滥用相关权力,市民亦有权在法院质疑政府施政的合法性。[4]理解法治并不限于原则性面向,也有实际执行的面向,例如梁爱诗当时指出,法院审理案件的时间和费用必须合理,认为若法律程序既缓慢又昂贵,法治便会受损。[5]

由此可见,要衡量一个地方的法治状况,需观察多个层面。智经研究中心在2017年及2018年进行了两轮旨在了解市民对香港法治状况观感的意见调查,便建构了包含十个层面的法治社会指标,并请市民就每一个层面的落实情况评分。[6]

量度指标多箩箩

环顾世界,不乏以多角度评估一地法治状况的做法。其中,由世界正义工程组织编订的法治指数,透过审视对政府权力的约束、消除贪污、政府开放、基本权利、秩序与治安、执行规管、民事司法和刑事司法这八项因素,评估多达126个国家及司法区法治表现。[7]

在内地,浙江省杭州市余杭区在2008年6月公布了内地首个法治指数「余杭法治指数」,是内地首次透过量化评估考量一个地区的法治水平。[8]该指数由余杭政府推动,部分内容围绕九方面,包括「党委依法执政」、「市场规范有序」、「全民法治素质提升」、「社会平安和谐」等。[9]

香港社会服务联会在2005年构建了一个有关本地法治的指标,主要用作评价法治的「制度性」面向,即政府机关透过及按照法律行事[10],并从政府权力受法律规限、防止任意权力、程序公平性等七个范畴评分,再计算出一个香港法治的指标分数。[11]上述智经的意见调查,则要求受访者先就智经所建构,涵盖十个层面的法治社会指标评分[12],然后评价香港整体法治状况[13],希望受访者能够理解及思考法治之多种面向,然后再就整体法治「打分」。

评估方法因地制宜

评估法治的不同面向,各有作用。以世界正义工程的法治指数为例,将「对政府权力的制衡」纳入评估,可体现统治者也需要受法律约束的基本原则[14];将「秩序及治安」因素纳入,则可衡量社会有多大程度保障人身及财产安全。[15]

与此同时,各机构所探讨的面向不尽相同,原因之一是不同地方的法治状况未必一样。以智经建构的法治社会指标为例,当中有不少探讨面向参考自世界正义工程的法治指数,但也有的是为香港「度身订造」。[16]举例,世界正义工程的指数并没有专门审视司法独立的指标,然而基于香港具体情况,智经认为需要包括在内[17],并将其分为两个面向,其一是香港内部,即司法系统并没有受本地其他机关或组织干预;其二是外来环境,由于香港实行「一国两制、高度自治」,一般理解为本港司法问题应交由本地法律人员自行处理和解决。[18]

除探讨面向不同,由什么人去衡量法治状况也是不同指数的差异之处。有机构是找来与法律程序有关的专业人士评分[19],也有研究如世界正义工程的2019年法治指数,分别从专家及普罗大众两方收集数据,以计算一个地方的指数分数。[20]至于智经,在2017年及2018年的调查都是透过随机抽样方法,以电话访问形式分别成功访问1,008及1,005名15岁或以上市民对于法治状况的观感。[21]

不同的研究方式,各有其效。以智经为例,透过对受访市民的背景,包括年龄、教育程度及政治倾向等进行分析[22],能够得知不同群组对法治状况的观感。调查结果也的确显示,不同群组间对部分法治状况的观感,有颇大差异。举例,以十分为最高分[23],在2018年,倾向建制派的受访者,对「司法独立」、「香港司法问题自行处理和解决」、「政府开放」和「防止政府滥用权力」的评分,都在7分以上,惟倾向非建制派的受访者,在上述四个层面的评分皆在5分以下。[24]

无论如何,各种有关法治状况的评估,终究只是参考资料。社会如何因应评估采取行动,落实建基于法治及司法独立的制度,令各界对香港法治的评价更为正面[25],才是真正重点。

1 "World Justice Project Rule of Law Index 2019," World Justice Project, 2019, pp. 16, 22 and 26.
2 「律政司司长二○一八年法律年度开启典礼致辞全文」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201801/08/P2018010800957.htm;「香港再获评为全球最自由经济体」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201809/26/P2018092600316.htm,最后更新日期2018年9月26日;「我的网志:守护香港175载」。取自政务司司长网站:https://www.cso.gov.hk/chi/blog/blog20190106.htm,最后更新日期2019年1月6日;〈支援者伤心啜泣〉,《星岛日报》,2018年9月15日,A08页;戴耀廷,〈醒来吧!香港人〉,《苹果日报》,2018年10月22日,A14页;「新闻搜索」。取自WiseSearch网站:https://wisesearch6.wisers.net/wevo/searchResult,查询日期2019年3月4日。
3 "The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies: Report of the Secretary-General," United Nations Security Council, August 23 2004, p. 4.
4 「立法会:律政司司长致辞全文(中文译本)」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/200111/07/1107301.htm,最后更新日期2001年11月7日。
5 同4。
6 《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2018年12月,第1、3、9页。
7 "World Justice Project Rule of Law Index 2019," World Justice Project, 2019, p. 5; Juan C. Botero and Alejandro Ponce, "Measuring the Rule of Law," The World Justice Project, November 2011, pp. 8-16.
8 璩静、张乐,「我国内地首个“法治指数”在浙江出炉」。取自中华人民共和国中央人民政府网站:http://www.gov.cn/zmyw200806b/content_1017384.htm,最后更新日期2008年6月15日;钱弘道等人,〈法治评估及其中国应用〉,《中国社会科学》4期 (2012年),第147页。
9 「法治余杭 在创新实践中走在前列」。取自杭州余杭网站:http://www.yuhang.gov.cn/zjyh/jryh/hotnews/payh/tpxw/201807/t20180725_1129523.html,最后更新日期2018年7月25日;钱弘道等人,〈法治评估及其中国应用〉,《中国社会科学》4期 (2012年),第147页。
10 "Social Development Index: Rule of Law Sub-index 2005 - Final Report," The Hong Kong Council of Social Service, http://webcontent.hkcss.org.hk/pra/research_report/2005RuleOfLaw.pdf, accessed February 26, 2019, pp. 2 and 3.
11 同10,第3至7、14页。
12 同6,附录五。
13 同6,第33页、附录五。
14 Juan C. Botero and Alejandro Ponce, "Measuring the Rule of Law," The World Justice Project, November 2011, p. 9.
15 同14,第10、11页。
16 同6,第3页。
17 同6,第3页。
18 同6,第3页。
19 同10,第8至11、14页。
20 "Methodology," World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/wjp-rule-law-index-2019/methodology, accessed March 1, 2019.;「法治余杭 在创新实践中走在前列」。取自杭州余杭网站:http://www.yuhang.gov.cn/zjyh/jryh/hotnews/payh/tpxw/201807/t20180725_1129523.html,最后更新日期2018年7月25日;金许斌,「“法治指数”倒逼行政改革 余杭让法治成为可度量的指标」。取自浙江即时报网站:http://js.zjol.com.cn/ycxw_zxtf/201607/t20160712_1724309.shtml,最后更新日期2016年7月12日。
21 同6,第1页。
22 同6,第5至8页。
23 同6,第9页。
24 同6,第21至27页。
25 「市民对香港法治状况意见调查」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/research/92,最后更新日期2019年1月17日。