时事分析 | 社会流动及福祉 | 2019-05-06 | 《星岛日报》

威尔斯实验:立法可以促进社会福祉?



常言道,无财不行,社会要维持良好运作,也需要充足资源,因此各地政府施政,都会以搞好经济为目标。但施政要讲求平衡,不能为求追逐经济数据,牺牲其他社会需要,甚至透支下一代的资源。问题是,要平衡社会长远福祉,谈何容易,毕竟何谓福祉,言人人殊,如何确保各个政府部门皆以同一套理念落实政策,更是一大难题。

面对以上难题,各地政府有不同处理方法,其中威尔斯就透过包括立法和设立专员的方式,确保施政要以促进当地多个范畴的福祉为目标。这种做法,是否值得香港参考?

威尔斯立法要求政府实践可持续发展原则

威尔斯的「未来世代福祉法案」(Well-being of Future Generations(Wales)Act 2015),提及多项「福祉目标」(well-being goals),涵盖经济、环境、文化、人民身心健康和平等等范畴。[1]法案要求每一个公共机构,包括官员、国家公园管理机关、高等教育资助委员会及艺术委员会等[2],要以可持续发展为原则,并根据「福祉目标」,改善当地的经济、社会、环境及文化。[3]

法案进一步说明,各机构必须订立和公布一些有助达成「福祉目标」的「福祉目的」(well-being objectives),并采取所有合理措施去实践。[4]例如官员要在大选后六个月内公布其「福祉目的」,以及达到这些目的的步骤和时间。[5]

为满足法例要求,当地政府在2017年订立12个「福祉目的」,以其中一个目的「装备好每一个人,让他们有合适技能应付一个转变中的世界」为例[6],当局认为其有利于达成四个「福祉目标」,包括「一个繁荣富裕的威尔斯」、「一个更平等的威尔斯」、「一个由具凝聚力社区所组成的威尔斯」及「一个对全球负责的威尔斯」。[7]至于达到上述「福祉目的」的方式,则包括提供十万个回应经济需要的学徒数目,以提升职场上的整体技能水平。[8]

法例同时要求威尔斯官员要公布指标,来衡量各「福祉目标」的落实进度。[9]官员并且要在大选举行后一年内,就威尔斯经济、社会、环境及文化方面福祉的未来预测趋势发表报告。[10]

纵有法例 但解读各异

以法律要求政府追求社会福祉,无疑有一定的约束力。然而,这不代表人民生活就会自然地幸福起来。毕竟福祉没有统一定义,某些人所理解的福祉,其他人也不一定认同。

以当地近年一个公路兴建项目的争议为例[11],政府认为法案中的可持续发展原则,容许政府可以在各种福祉面向中作出取舍。[12]但当地的「未来世代专员」(Future Generations Commissioner for Wales)Sophie Howe就认为当局错误理解法案,指法案是讲求平衡,而不是取舍,即政府作决定时,要尽量满足各个福祉的面向,至于只能满足部分的选项,则应受摒弃,而政府亦应选取能为每个福祉面向都带来益处的选项。[13]

政府及后反驳,称不同意专员对法案的演绎,认为法案就可持续发展的解释,是指一个改善福祉面向的过程,就算政府提出的公路计划,没有改善每一个面向,但仍然是政府改善福祉过程的一部分,是政府改善威尔斯福祉的众多项目之一,而每个项目对各福祉面向,都有不同程度的贡献。[14]

设「未来世代专员」为未来把关

从以上例子可见,纵然何谓福祉有法可依,但如何诠释,仍然有很多各自表述的空间。当然,对于法律条文的不同理解,可以透过司法复核等法律程序处理,但如果政府做决定动辄都要牵涉诉讼,难言是一个有效做法。[15]若有人能专责与各政府部门协商、斡旋,总比每每闹上法庭为佳。

上述的「未来世代专员」,正好充当这种角色。这是根据「未来世代福祉法案」设立的职位,人选由威尔斯官员经咨询当地国会后任命。[16]其职责是监察及评核公共机构设立的「福祉目的」,有多大程度得到落实[17],并且向机构作出建议,包括如何以可持续发展原则,来制订及达成「福祉目的」。[18]

以「未来世代专员」作为独立于政府的监察力量[19],好处之一是可以协助各公共机构找出问题所在。其于去年发表的报告,便指虽然公共机构订立的「福祉目的」,须要为所有威尔斯「福祉目标」带来贡献,但现实中大多数的「福祉目的」,皆集中在改善经济及社会问题,甚少关注环境和文化。[20]

但另一方面,「未来世代专员」的权力也有限制。尽管「未来世代福祉法案」提及,公共机构必须采取所有合理步骤去遵循专员所给予的建议,但亦提到如果相关机构认为有良好原因不跟从建议,或者就建议针对的议题采取另一种行动,则不受此限。[21]

促成改变 须由培训做起

当然,要各个政府部门同心协心促进社会福祉,不能一味施压,也须提供各种支援。当地也有公共机构表示,希望在资讯分享及培训等方面得到支持。[22]事实上,「未来世代专员」除负责监察外,亦有教育公共机关的角色[23],包括推出框架,协助公共机构在推展计划、基建及提供服务时应用「未来世代福祉法案」,并呼吁他人回馈成功或失败例子。[24]

威尔斯要求主要官员订立目标、衡量标准、公布工作进展,以及设立专员监察及协助当局提升社会福祉的做法,成效或许未至于立竿见影,但威尔斯政府现时已更新其培训及发展课程,确保入职、领袖及专职训练中包含法案内容,而在招聘高级公务员时,亦会要求申请人认识及了解法案。[25]

正如「未来世代专员」所言,改变思维、策划及行事的方式,是重大改变,不会一夜发生。[26]但个中关键,必然是坐言起行,将意念融入制度。智经在2016年发表的研究报告,便建议政府成立「幸福香港办公室」,由其促进福祉及公共政策的研究分析和讨论,并制订全面的政策流程指引,透过包括影响评估及效益评核在内的步骤,确保政策以市民福祉为本。[27]今日香港,是否准备好踏出重大改变的第一步?

1 "Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015," legislation.gov.uk, http://www.legislation.gov.uk/anaw/2015/2/data.pdf, last modified August 5, 2017, Section 4.
2 同1,第6条。
3 同1,第2至3条。
4 同1,第3条。
5 同1,第7至9条。
6 "Prosperity for All: the national strategy (Well-being statement 2017)," Welsh Government, September 19, 2017, p. 12.
7 同6,第12至14页。
8 "Prosperity for All: the national strategy," Welsh Government, September 19, 2017, p. 18.
9 同1,第10条。
10 同1,第11条。
11 "M4 relief road: 90 businesses call for decision," BBC, January 30, 2019, https://www.bbc.com/news/uk-wales-47047780; "M4 Corridor around Newport Public Inquiry Document ID003 (revised)," Persona Associates, http://bailey.persona-pi.com/Public-Inquiries/M4-Newport/E%20-%20PI%20Documents/PID/ID003%20revised.pdf, accessed March 21, 2019, p. 1.
12 "M4 Corridor around Newport Public Inquiry Document ID003 (revised)," Persona Associates, http://bailey.persona-pi.com/Public-Inquiries/M4-Newport/E%20-%20PI%20Documents/PID/ID003%20revised.pdf, accessed March 21, 2019, p. 31.
13 Sophie Howe, "The M4 Corridor Around Newport Public Local Inquiry," Future Generations Commissioner for Wales, September 13, 2017, pp. 2 and 3.
14 "Response to Supplementary Evidence of Sophie Howe
(Future Generations Commissioner for Wales)," Welsh Government, October 2017, pp. 6 and 7.
15 Haydn Davies, "The Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015: Duties or aspirations?" Environmental Law Review 18(1) (2016), p. 52.
16 同1,第17条。
17 同1,第18条。
18 同1,第20条。
19 同13,第1页。
20 "Well-being in Wales: the journey so far," Future Generations Commissioner for Wales, May 2018, p. 22.
21 同1,第22条。
22 "Reflecting on Year One: How Have Public Bodies Responded to the Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015?" Auditor General for Wales and Wales Audit Office, May 2018, p. 32.
23 同1,第19条。
24 "Well-being in Wales: the journey so far," Future Generations Commissioner for Wales, May 2018, p. 40; "Future Generations Framework," Future Generations Commissioner for Wales, http://futuregenerations.wales/resources_posts/future-generations-framework, accessed March 28, 2019; "Future Generations Framework for service design," Future Generations Commissioner for Wales, http://futuregenerations.wales/resources_posts/future-generations-framework-for-service-design, accessed March 28, 2019.
25 同22,第21页。
26 同20,第10页。
27 《香港人,幸福吗? 智经幸福指数》,智经研究中心,2016年10月,第107、109至111页。