时事分析 | 公共行政及法制 | 2019-05-27 | 《信报》

以税务优惠招商 须计算隐藏成本



来到5月下旬,相信大部分公司已填妥报税表。[1]今年税务局引入十份利得税报税表补充表格,以供填报有关优惠制度和税务优惠的资料[2],间接反映政府近年以税务安排惠及特定行业的政策方向。[3]类似的举措会带来多少经济价值、创造多少职位、惠及多少行业,有待观察。但社会在注意这些优惠带来的商机之余,亦需关注这种政策工具的隐藏成本及代价。

港推多项税务优惠 税制不再简单?

传统上,本地的税制以简单为主,让每个行业雨露均沾,除了有限的特定宽免外,一般不会提供税务优惠。[4]不过,近年政府可谓一反常态,先后为专属自保保险公司的离岸风险保险业务[5]、企业财资中心[6]、飞机出租商及飞机租赁管理商[7],提供利得税减半的优惠,今年财政预算案又提出,宽免包括海事保险在内的合资格保险业务一半利得税,并研究透过税务措施吸引船舶融资公司进驻香港。[8]

政府取向改变的原因,可从财政司司长在2017年的某次讲话窥见一斑。他当时出席政府举办的「税务新方向高峰会」,指出环球政经格局大变,税务措施已逐渐成为各经济体的竞争手段,以吸引投资者和支援产业发展,又认为香港简单低税率税制的理念和制度,渐见不足。[9]

若成功招商 税务优惠能创经济效益

部分经济体以税务优惠「抢客」,难免令本地官员神经绷紧,但要考虑是否以同一招数应战,还需衡量实施该等税务优惠的好处、成本及香港的实际情况。

论及税务优惠的好处,首推当然是其带来的经济效益。以飞机租赁为例,政府指出该行业不受地域限制,故此税务责任往往是租赁公司决定办事处地点的重要考虑因素。[10]政府又引述经济发展委员会辖下推动香港航空融资聚焦小组的分析,指若为离岸飞机租赁设立新的专门税制,预计能为香港带来多项直接和间接的经济利益。[11]

税率若已具竞争力 优惠能左右公司来港决定吗?

那些经济利益的预测会否成真,留待时间验证,但当中不无商榷空间。首先,现时企业的首200万元利润,在本港的税率为8.25%,其后则是16.5%[12],政府认为这税率属全球最低之列,甚具竞争力。[13]当税率本已不高,再提供税务优惠的吸引力有多大,难免令人怀疑,尤其是政府曾指,香港没有具规模的航空融资业务[14],单靠减税,是否就可助香港在全球市场抢占一席之地?而由此衍生的问题是,香港吸引企业之处是否只有低税率?

去年工银航空金融租赁有限公司正式开幕时,时任中国工商银行董事长就表示,香港具有天然的区位优势,集国际金融、航运、贸易三大中心为一体,又是全球离岸人民币业务枢纽和国际资产管理中心,而该行在香港设立工银航空租赁,亦旨在回应国家政策,包括借助香港金融中心优势,推进「一带一路」沿线互联互通。[15]由此可见,税务优惠只是吸引企业落户的因素之一,其作用亦难以一概而论,落实与否,除了计算其潜在利益,也要衡量其潜在弊端。

潜在弊端一:税收减少

潜在弊端之一,是库房收入减少。当然,这情况不一定会发生,政府就曾称航空融资业务在香港的规模不大,基本上并未为政府带来税务收益,因此提供优惠也不会导致税收减少。政府更认为此举反而有助吸引公司到来,推动经济发展,带来税收。[16]

然而,假如政府为有一定规模的产业提供税务优惠,情况便不可同日而语。举例,金融发展局去年发表报告,提出为「海运及船舶租赁管理」和「海运及船务相关配套服务」活动提供税务优惠,将利得税税率减半,或订为不高于8.25%。[17]政府已委托香港海运港口局研究以税务吸引船舶融资公司来港。[18]

金发局的建议最终会否成事,仍是未知之数,但现时香港的航运商业服务业已经具备一定规模,在2016年为香港带来逾39亿元的本地生产总值,当中船舶融资对本地经济的附加值,粗略估算接近20亿港元。[19]一旦政府在这些范畴提供税务优惠,库房收入会否因而减少,值得注意。

潜在弊端二:防止滥用涉成本 行政开支大增

第二个潜在弊端,则涉及一些较不明显的成本,例如执行计划及防止诈骗的行政开支。[20]

为防止税务优惠被滥用,各地政府会采取不同措施,以本港的企业财资中心税务优惠为例,政府指为免有人将不属于企业财资中心的收入转入半额税率制度,故建议合资格的财资中心必须是只从事企业财资活动的独立法团,又建议赋权税务局局长,判断某企业是否属于合资格的企业财资中心。[21]

再以飞机租赁的税务优惠为例,政府指可享优惠的飞机出租商和飞机租赁管理商,必须是具有中央管理及控制的法团,并在香港有实质业务,包括应该在香港有办事处,在香港雇用本地员工。税务局在考虑法团是否在港有实质业务时,会透过可比性分析,决定法团在香港的开支种类,是否与经营相同业务的公司的通常开支类似。[22]

种种确保税务优惠不被滥用的措施,当然有成本,除了政府要安排人手核实资料,企业报税时也要花上额外工夫以满足监管要求。今年税务局为合资格企业财资中心、飞机出租商及租赁管理商引入利得税报税补充表格,要求它们填写并连同报税表一并提交。[23]参考相关表格内容,这些公司要填写的资讯,包括进行有关活动及具有所需资格的香港全职员工人数[24],企业财资中心亦需要提供各项活动的收入,例如来自企业财资活动的入息、分别来自香港相关及非香港相关法团的利息收入、服务收入及财资交易收入等。[25]

潜在弊端三:先例一开 难挡各行各业同样诉求

上述行政成本,尚且「有数得计」,但为特定行业提供税务优惠的先例一开,如何抗拒其他行业争取同等待遇,以免影响税制系统[26],其社会成本则难以估算。

智经曾在2008年发表有关香港税制竞争力的研究报告,建议在向特定行业提供税务优惠一事上要小心行事,因为没有被提供优惠的行业,可能会感到不公平,并触发不同行业都要求有特殊待遇[27];向特定行业提供税务优惠,亦有违当时「市场主导、政府促进」的经济哲学。[28]智经在报告中呼吁香港应专注于提供一个整体更有善的税务环境,而不应被为特定行业提供税务优惠的呼声分散了注意力。[29]

而事实上,香港现时已有呼声要求将税务优惠扩展到更多行业。其中会计师事务所罗兵咸永道今年初建议,对在本地投资成立知识产权中心的企业,提供8.25%的优惠利得税率,并以同样优惠税率吸引大湾区企业在香港设立总部。[30]香港税务学会今年亦建议,为国内及跨国企业在香港营运的地区总部、企业位于香港的加工管理、贸易及采购中心,还有合资格船舶租赁人、船舶租赁经理和与船务相关的服务提供者,提供税务优惠。[31]

应设机制 评估税务优惠成效

无论如何,香港现时已走上提供税务优惠之路,社会要关注的,是如何衡量其对本地经济发挥的作用。然而税务优惠是利大还是弊多,不易估算,更可能出现「各自表述」的情况。例如当优惠作用不似预期,官员可以归咎于经济因素或者企业行为有问题[32],而拒绝承认政策无效;又如果经济环境向好,各行各业鸡犬皆升,提出措施的官员,即使不肯定行业表现与税务优惠有关,也可宣称介入成功。

由此可见,要对税务优惠的成效作出合理评估,必须要有一套较为客观、不易「搬龙门」的机制。研究税务优惠与经济增长及公司落户地点等之间关系的学者Terry F. Buss曾提出,税务优惠计划应符合的一些政策方面要求,如涵盖评估、评核及公众知情等范畴。[33]

在评估及评核方面,他指出在提供新税务优惠或作修改前,政策制订者应进行成本效益研究,相关研究不应只看财政方面,还要看社会方面的效果,并考虑公共资源本来可作其他用途[34];所有税务优惠亦应定期评核,包括比较有税务优惠前及后的情况。[35]

至于公众知情方面,他主张税务优惠的相关财政开支要公开及真实,让公众知悉所有以公帑资助私人投资的情况,政策制订者亦应鼓励公众参与及评论税务优惠。[36]

设「日落条款」 延长与否看表现

也有政府为税务优惠设立时限,以便检讨是否延续相关政策。在美国的密苏里州,以往曾容许州内涉及电影制作项目的开支扣税。不过相关计划设有「日落条款」,除非获议会批准,否则扣税安排会在指定时间后失效。[37]其后,当地负责经济发展的部门为该政策进行成本及效益分析,发觉无论是以一年或是五年计算,项目的财政成本都高于效益,结果议会亦没有延长计划。[38]

尽管政策制订者可以透过成本效益分析,了解税务优惠的成效,但这并不确保政府能精准扶持特定行业,毕竟相关分析涉及的因素甚多,要做得准确,并不容易。智经在上述的研究报告中指出,要做相关分析,需要考虑有多少比例的投资者就算没有税务优惠,也会选择来港或留港,因为税务优惠用在他们身上是多余,从他们身上少收的税款是一种成本,不过实际上要知道该比例及计算成本并不容易。[39]

此刻香港公众想知道有关税务优惠成效的资讯,也面对不少困难。早前不少立法会议员都有就企业财资中心及飞机租赁的税务优惠的成效,要求政府提供有关资料,包括受惠公司数目、规模、在本地聘用的员工数目及利得税宽减金额等[40],但政府只作出概括回应,例如指自2016年6月以来,有超过200宗个案受惠于企业财资中心税务优惠[41],以及有8家合资格飞机出租商和1家合资格飞机租赁管理商,可视乎它们提交报税表后的评核结果,获得专门税制下相关的税务优惠等。[42]未来当税务优惠推行时间更久,获得优惠的行业或机构种类又愈来愈多,政府实在有必要评估相关政策的效益,并适时向公众交代。

1 「利得税报税表及利得税报税表补充表格」。取自香港政府一站通网站:https://www.gov.hk/tc/residents/taxes/taxfiling/filing/types/profitstax.htm,查询日期2019年4月29日。
2 同1。
3 「通过条例草案宽减专属自保保险公司税务」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201403/19/P201403190441.htm,最后更新日期2014年3月19日;「立法会参考资料摘要:《税务条例》 (第 112 章) — 《2015 年税务(修订)(第 4 号)条例草案》」,《2015年税务(修订)(第4号)条例草案》委员会,立法会B&M/2/1/66C号文件,2015年12月2日,第9页;「立法会参考资料摘要:《税务条例》 (第 112 章) — 《2017 年税务(修订)(第 2 号)条例草案》」,《2017年税务(修订)(第2号)条例草案》委员会,立法会THB(T)CR 1/44/951/08号文件,2017年3月8日,第3至6页。
4 "A Tax System to Enhance the Business Environment," Bauhinia Foundation Research Centre, May 2008, p. 30.
5 「通过条例草案宽减专属自保保险公司税务」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201403/19/P201403190441.htm,最后更新日期2014年3月19日。
6 「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕FSTB(FS)039」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第59页。
7 「飞机租赁税制」。取自税务局网站:https://www.ird.gov.hk/chi/tax/bus_ala.htm,最后更新日期2019年4月1日。
8 陈茂波,「二零一九至二零财政年度政府财政预算案」。取自2019至20财政年度政府财政预算案网站:https://www.budget.gov.hk/2019/chi/pdf/c_budget_speech_2019-20.pdf,2019年2月27日,第117段。
9 「财政司司长出席税务新方向高峰会致辞全文(只有中文)(附图/短片)」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201710/23/P2017102300746.htm,最后更新日期2017年10月23日。
10 「为推动香港飞机租赁业务而建议设立的专门税务制度」,经济发展事务委员会,立法会CB(4)410/16-17(08)号文件,2017年1月,第2页。
11 同10,第4至5页。
12 「利得税税率」。取自香港政府一站通网站:https://www.gov.hk/tc/residents/taxes/taxfiling/taxrates/profitsrates.htm,查询日期2019年4月29日。
13 「《2019年税务(修订)(税务宽免)条例草案》 政府就自由党提交意见书的书面回应」,《2019年税务(修订)(税务宽免)条例草案》委员会,立法会CB(1)885/18-19(01)号文件,2019年4月,第1页。
14 同10,第5页。
15 「投资推广署欢迎工银航空租赁在港开业(附图)」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201803/28/P2018032800824.htm,最后更新日期2018年3月28日。
16 同10,第5页。
17 「船舶租赁业务建议」,香港金融发展局,2018年5月,第3、19和20页。
18 同8,第116和117段。
19 "Study on the Economic Contribution of Maritime and Port Industry in 2016: Executive Summary," Transport and Housing Bureau, June 2018, pp. 4 and 5.
20 Alexander Klemm, "Causes, benefits, and risks of business tax incentives," International Tax and Public Finance 17(3) (2010), pp. 322 and 334.
21 「立法会参考资料摘要:《税务条例》 (第 112 章) — 《2015 年税务(修订)(第 4 号)条例草案》」,《2015年税务(修订)(第4号)条例草案》委员会,立法会B&M/2/1/66C号文件,2015年12月2日,第4页。
22 「《2017 年税务(修订)(第 2 号)条例草案》委员会第一次会议的纪要」,《2017年税务(修订)(第2号)条例草案》委员会,立法会CB(4)1531/16-17号文件,2017年8月24日,第4至5页。
23 同1。
24 「S8利得税报税表补充表格 - 合资格企业财资中心」。取自税务局网站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs8.pdf,查询日期2019年5月6日,第3页;「S9利得税报税表补充表格 - 合资格飞机出租商」。取自税务局网站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs9.pdf,查询日期2019年5月6日,第3页;「S10利得税报税表补充表格 - 合资格飞机租赁管理商」。取自税务局网站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs10.pdf,查询日期2019年5月6日,第3页。
25 「S8利得税报税表补充表格 - 合资格企业财资中心」。取自税务局网站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs8.pdf,查询日期2019年5月6日,第2页。
26 同20。
27 同4,第31页。
28 同4,第31页。
29 同4,第31页。
30 「罗兵咸永道:预期政府财政盈余预测相当准确」。取自PwC Hong Kong网站:https://www.pwchk.com/en/press-room/press-release-chi/pr-290119-chi.html,最后更新日期2019年1月29日。
31 「关于 2019/2020 年度财政预算案建议摘要」,香港税务学会,2019年2月12日,第1至3页。
32 Terry F. Buss, "The Effect of State Tax Incentives on Economic Growth and Firm Location Decisions: An Overview of the Literature," Economic Development Quarterly 15(1) (2001), p. 92.
33 同32,第90和101页。
34 同32,第101页。
35 同32,第101页。
36 同32,第101至102页。
37 "Tax Credit analysis: Film Tax Credit Program," Missouri Department of Economic Development, October 2012.
38 "Tax Credit analysis: Film Tax Credit Program," Missouri Department of Economic Development, October 2012; Austin Huguelet, "TV shows and movies about Missouri aren't filmed here. Lawmakers could change that." Springfield News-Leader, March 10, 2019, https://www.news-leader.com/story/news/politics/2019/03/11/missouri-film-tax-credit-revival-legislation/3108721002.
39 同4,第31页。
40 「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕FSTB(FS)039」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第59页;「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕FSTB(FS)057」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第86页;「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕FSTB(FS)071」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第103页;「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕THB(T)068」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第138页;「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕THB(T)099」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第203页。
41 「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕FSTB(FS)039」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第59页;「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕FSTB(FS)057」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第86页;「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕FSTB(FS)071」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第103页。
42 「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕THB(T)068」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第138页;「财务委员会审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕THB(T)099」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查询日期2019年4月25日,第203页。