时事分析 | 公共行政及法制 | 2019-06-03 | 《星岛日报》

西雅图实验:设民主代金券 资助政治素人



政治素人近年在世界各地选举异军突起[1],香港政府亦鼓励年轻人议政、论政、参政。[2]今明两年是香港的选举年,区议会及立法会分别换届[3],正是政治素人登场的大好时机。

素人参政,既要讲心,也要讲金,新面孔想跟资源丰厚的政坛老手抗衡,也得有充足财力。问题是,若非家底雄厚,仿如白纸一张的参选人,钱从何来?近年美国西雅图市政府推出机制,让参选人在选战开始前便获得公帑资助,数额多寡由各人当时争取到的民众支持决定。这种做法,能否为香港带来一些启示?

背后理念:政府出钱 资助市民作选举捐献

尽管西雅图市议会选举初选及大选,分别将于今年8月及11月才举行[4],但当地居民现时就已经要在候选人中作抉择。因为他们要思考应将手中的「民主代金券」(Democracy Voucher),给予哪位候选人使用,协助其打好选战。

这种资助模式的出现,可以追溯到2015年,当时西雅图经投票决定,采纳民间一个改革选举经费制度的提案,而「民主代金券」是其中一项改革措施[5],其目的之一,是推动更多人参选角逐市政职位。[6]

根据该项措施,每名年满18岁、拥有永久居留权的西雅图居民,都合资格获得四张面值25美元的「民主代金券」。他们可在其之上签名及填写想资助的候选人姓名,再直接或经候选人交予当地的道德和选举委员会(Seattle Ethics and Elections Commission,委员会),委员会查核后,将每月至少两次向候选人发放款项,供其用于选举有关开支,包括印刷及广告、办公室租金等。[7]

以今年为例,合资格居民于2月起陆续收到委员会邮寄的代金券后,可于今年11月或之前,一次过把代金券给予候选人,或选择分开多次使用;若有居民不想使用代金券,也不得转让他人。[8]当地在2017年的市议会及市检察官选举已经有使用「民主代金券」的安排[9],而除了今年的市议会选举外,亦将应用于2021年的市长选举。[10]

优点一:选前发资助 有利推展选举工程

西雅图的「民主代金券」计划,对于香港现时资助候选人的方式不无启示作用,尤其是发放资助的时间。现时香港也有资助候选人选举开支的计划,例如在区议会及立法会选举的地方选区及区议会(第二)功能界别选举中,当选或取得至少5%有效选票的候选人,都可获得资助,资助金额为候选人所得的有效票总数乘以14元、选举开支上限的一半,或候选人的选举开支,以最低者为准。[11]

在香港的资助计划中,候选人要获得资助,需要得到群众的支持,理念与「民主代金券」相似,但香港的候选人要到选举过后,才知道自己能否得到资助,有可能吓退一些财力较弱的候选人。[12]相反,西雅图较早批出资助,则有利候选人评估选民对自己的支持度,从而调整选举策略,并且「量入为出」,减少往后无力负担选举开支的忧虑。

西雅图落实「民主代金券」后,当地确实出现过力量微薄的新人,借助「民主代金券」成功打入政坛的故事。在2017年首度参选并胜出市议会选举的Teresa Mosqueda[13],参选时只有36岁。她事后指,自己并非生长在富庶家庭,而且仍在偿还学债,不可能负担选举开支,而「民主代金券」则改变了她的处境[14],助她当选。

优点二:符合小额捐献风气

值得注意的是,「民主代金券」本质上是补助居民进行选举捐献,并且含有抗衡财雄势大者对选举影响力的意味。上述西雅图2015年改革选举经费的民间提案所带来的其他改革措施,还包括将每人的选举捐献上限,由700美元调低至500美元,以及参选人不得收受来自市政合约商,或曾付款给说客的人士的捐献。[15]按「民主代金券」的法规,保障人民对当地选举的控制权,是该计划其中一个目的。[16]

参考美国甚至香港近年选举,即使没有「民主代金券」,群众向候选人作小额捐献亦是常见现象。美国参议员桑德斯(Bernie Sanders)数年前参加民主党初选时,竞选工程有相当长时间是倚靠每笔平均27美元的小额捐款,而近期他卷土重来,在启动2020年美国总统选举工程后仅一周,已获得逾35万人合共捐款1,000万美元,每笔捐款金额同样约27美元。[17]

在香港,前财政司司长曾俊华数年前竞逐行政长官时,亦发起众筹活动,获近2.6万人合共捐款约514万元,即每名捐款者平均捐出约198元[18];在去年的立法会九龙西补选中,当选的陈凯欣亦获得数千笔10多元至900多元不等的选举捐款。[19]

虽然,即使没有「民主代金券」,民众也会透过小额捐献支持从政者,但藉公帑资助贫苦大众支持心仪候选人,仍是一个动听的概念。事实上,现时已经有人提出仿效这种资助模式。例如争取成为美国民主党总统候选人的杨安泽,便将每年给予美国人面值100美元的选举资助券写入政纲。[20]在美国新墨西哥州城市阿尔伯克基,也有组织争取设立类似西雅图「民主代金券」的计划。[21]

挑战一:资金来自物业税 民间起争议

「民主代金券」有其可取之处,但当中的理念并非人人认同,而西雅图的实践经验亦非尽如人意。现时「民主代金券」的资金源于每年一笔300万美元的物业税。[22]这或会令部分纳税人认为,此举形同强行将他们的财富,用于支持他们不认同的政治人物。西雅图早前便有两名业主为此入禀法院。[23]不过,法官驳回他们的诉讼,理由之一是认为相关计划并不会特别宣扬某种观点,而是以一种「观点中立」的方法,增加选民在选举中的参与程度。[24]

挑战二:或令富者愈富 反不利政治初哥

另一值得探讨的是,「民主代金券」实际上是否能促进民众对选举的参与程度,又能否帮助社会弱势资助他们心仪候选人?答案似乎是一半半。有学者曾分析该计划在2017年选举的实践情况,认为计划令作出选举捐献的西雅图居民数量大增。[25]但事实的另一面,是大增后的总数其实只有两万多人,仅占合资格者的约4%,可见大体上人们对计划的反应相当冷淡。[26]

再者,「民主代金券」的使用者,多属每次都有在选举中投票的人士,而长者、白人及高收入人士使用「民主代金券」的比率,又分别高于年轻人、黑人及低收入人士。[27]这些现象,都令人怀疑「民主代金券」对促进民众投入选举的作用。

除此之外,「民主代金券」的实际作用,究竟是帮助弱势的政治素人,还是进一步提升在位者的胜算,亦值得思考。上述Teresa Mosqueda的故事,看似是成功例子,但她所角逐的,其实是原市议员没有争取连任的议席。事实上,亦有原本拥有席位的人,较挑战者取得更多「民主代金券」,其中2017年时寻求连任市议员的Lorena Gonzalez,[28],便较挑战者Pat Murakami多取逾2,000张「民主代金券」,最终亦在选举中大胜对手。[29]结果为何如此,或有各种原因,但有意见认为,选民会将代金券交给熟悉及让他们放心的人,而这些人通常都是在位者。[30]

由此可见,政治素人若要藉「民主代金券」增加胜算,必须尽早接触选民,在争取对方手中的代金券同时,也向选民介绍自己。Teresa Mosqueda就提及,她上门拜访市民时,不但介绍自己是首次参选,亦向他们强调选举中有不富裕、非传统候选人的重要性。她认为「民主代金券」能鼓励候选人花时间于接触居民,而非只求富豪给予大笔捐款。[31]

Teresa Mosqueda所描述的故事,或有其动人之处,但需要注意的是,候选人若要为了争取民众手上的「民主代金券」,而要多作宣传,只会令参选开支变得更大,变相削弱「民主代金券」协助候选人处理选举开支费用的成效。

挑战三:须公开捐献者资料 形同暴露投票意向

另外,落实「民主代金券」所涉及的行政工作,同样是衡量「民主代金券」的效益时要考虑的因素。推出「民主代金券」,需要分发代金券予选民,并设立机制防止代金券被盗用,这些都需要成本。西雅图当局的处理方法,是将每张代金券持有者及资助对象的资讯公开。[32]此举虽然有助确保选民的捐献对象取得拨款,但另一方面,「将一切暴露于阳光底下」,又有多少人乐于在公开自己政治喜恶的情况下,作出捐献?在一个「讲政治伤感情」的社会,这尤其令人关注。

回到香港,无论西雅图的「民主代金券」机制,是否适合本地土壤,不久将来的两场选举有什么新面孔出现,相信都会成为城中话题。

1 Harry Cockburn, "Midterm elections: The new faces diversifying US politics, from Alexandria Ocasio-Cortez to Ilhan Omar," The Independent, https://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/midterms-2018/midterm-elections-alexandria-ocasio-cortez-ilhan-omar-rashida-tlaib-democrats-a8622051.html, November 7, 2018; Volodymyr Ishchenko, "A comedian could be Ukraine’s next president. How did that happen?" The Guardian, April 2, 2019, https://www.theguardian.com/commentisfree/2019/apr/02/volodymyr-zelenskiy-ukraine-comedian-president.
2 「政府致力加强青年参政」。取自政府新闻公报网站:https://www.news.gov.hk/chi/2018/01/20180127/20180127_160006_122.html,最后更新日期2018年1月27日。
3 「区议会选举11月下旬举行」。取自政府新闻公报网站:https://www.news.gov.hk/chi/2019/03/20190315/20190315_115852_215.html?type=category&name=admin,最后更新日期2019年3月15日;「2020年立法会换届选举的法例修订」,政制事务委员会,立法会CB(2)596/18-19(03)号文件,2019年1月,第1页。
4 "Democracy Voucher Program: Candidate Timeline," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-candidate/candidate-timeline, accessed April 17, 2019; Dan Beekman, "Who should lead Seattle?" The Seattle Times, April 11, 2019, https://projects.seattletimes.com/2019/local/who-should-lead-seattle.
5 "Democracy Voucher Program: About the Program," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/about-the-program, accessed April 17, 2019.
6 "Seattle Municipal Code Title 2 - Elections Chapter 2.04 - Election Campaign Contributions Subchapter VIII - Honest Elections Seattle," Municode, https://library.municode.com/wa/seattle/codes/municipal_code?nodeId=TIT2EL_CH2.04ELCACO_SUBCHAPTER_VIIIHOELSE, last modified March 29, 2019, Section 2.04.600.
7 "Democracy Voucher Program: Information for Seattle Residents," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-seattle-resident, accessed April 17, 2019; "Democracy Voucher Program: About the Program," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/about-the-program, accessed April 17, 2019; "Information for Candidates," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-candidate, accessed May 24, 2019.
8 同7。
9 Daniel Beekman, "Seattle's new 'democracy vouchers': What they are and how to use them," The Seattle Times, January 26, 2017, https://www.seattletimes.com/seattle-news/politics/seattles-new-democracy-vouchers-what-they-are-and-how-to-use-them.
10 "Democracy Voucher Program: Information for Seattle Residents," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-seattle-resident, accessed April 17, 2019.
11 香港法例第542章《立法会条例》第60B条,版本日期:2012年10月1日、第60C条,版本日期:2012年10月1日、第60D条,版本日期:2012年10月1日;附表5,版本日期2016年1月8日;香港法例第547章《区议会条例》,第60B条,版本日期:2011年9月1日、第60C条,版本日期:2011年9月1日、第60D条,版本日期2011年9月1日;附表7,最后更新日期2015年5月8日。
12 "Rethinking Campaign Finance Laws In Hong Kong: Reform for a New Generation," Bauhinia Foundation Research Centre, March 2016, p. 28.
13 Bob Young, "M. Lorena González and Teresa Mosqueda win Seattle City Council seats," The Seattle Times, November 7, 2017, https://www.seattletimes.com/seattle-news/politics/seattle-city-council-election-2017.
14 Teresa Mosqueda, "Seattle’s Democracy Vouchers Helped Me Get Elected & Here's What I Want You To Know," Bustle, https://www.bustle.com/p/seattles-democracy-vouchers-helped-me-get-elected-heres-what-i-want-you-to-know-10052772, last modified August 14, 2018.
15 "Democracy Voucher Program: 'Honest Elections Seattle' Initiative (I-122)," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/about-the-program/honest-elections-seattle-initiative, accessed April 17, 2019; "Seattle Municipal Code Title 2 - Elections Chapter 2.04 - Election Campaign Contributions Subchapter VIII - Honest Elections Seattle," Municode, https://library.municode.com/wa/seattle/codes/municipal_code?nodeId=TIT2EL_CH2.04ELCACO_SUBCHAPTER_VIIIHOELSE, last modified March 29, 2019, Section 2.04.601 and 2.04.602.
16 同6。
17 Lauren Gambino, "'Not the billionaires': why small-dollar donors are Democrats' new powerhouse," The Guardian, March 10, 2019, https://www.theguardian.com/us-news/2019/mar/10/democrats-small-dollar-donors-essential-bernie-sanders.
18 「曾俊华竞选筹款计划」。取自FringeBacker网站:https://www.fringebacker.com/zh-tw/projects/Support-John-Tsang-Chun-Wah-CE-Chief-Executive-Election-Campaign,查询日期2019年4月17日。
19 吴婉英,「李卓人申报选举开支近$180万较陈凯欣多 录得小额捐款大幅落后」。取自众新闻网站:https://www.hkcnews.com/article/18271/李卓人-选举开支-陈凯欣-18271,最后更新日期2019年1月31日。
20 "Democracy Dollars," Yang2020, https://www.yang2020.com/policies/democracydollars, accessed April 17, 2019.
21 "Albuquerque Democracy Dollars," Common Cause, https://www.commoncause.org/new-mexico/our-work/reduce-moneys-influence/albuquerque-democracy-dollars, accessed April 17, 2019.
22 同10。
23 Gene Johnson, "Judge upholds Seattle's novel campaign finance vouchers," Associated Press, November 4, 2017, https://www.apnews.com/bd98692280ea4e5b91a2ef206dcc7f87.
24 同23。
25 Jennifer Heerwig and Brian J. McCabe, "Expanding Participation in Municipal Elections: Assessing the Impact of Seattle's Democracy Voucher Program," Jen Heerwig, https://www.jenheerwig.com/uploads/1/3/2/1/13210230/mccabe_heerwig_seattle_voucher_4.03.pdf, accessed April 16, 2019, p. 1.
26 同25,第2页。
27 同25,第2页。
28 同13。
29 "Democracy Voucher Program: 2017 Allocated Funds," Seattle.gov, http://www.seattle.gov/democracyvoucher/program-data/2017-allocated-funds, accessed April 17, 2019; "2017 Election Report," Seattle Ethics and Elections Commission, March 9, 2018, p. 22.
30 Christian Britschgi, "'Democracy Vouchers' Help Incumbents, Establishment Candidates Coast to Victory," Reason, https://reason.com/2017/11/08/democracy-vouchers-see-incumbents-establ, last modified November 8, 2017.
31 同14。
32 "Democracy Voucher Program: Program Data," Seattle.gov, http://www.seattle.gov/democracyvoucher/program-data, accessed April 17, 2019.