时事分析 | 创新及科技发展 | 2019-07-11 | 《经济日报》

勘探「新石油」 以数据信托推动数据分享



在现今世界,有人将数据形容为「新石油」,认为只要妥善运用,便能发挥意想不到的价值,造福世人,例如透过分享数据,令顾客得到更贴心的服务。[1]但与分享石油不同,分享数据会惹来各种疑虑,包括担心资料被不怀好意的人取用。[2]因此,要发挥「新石油」的价值,必须建立可靠机制,巩固人们对分享数据的信心。近年一些人提倡的「数据信托」(data trusts)概念,正是一种尝试。

由分享数据而起的忧虑,从近日发生的社会事件可见一斑。早前有指警方可取得医院管理局系统内包括受伤示威者在内的病人个人资料,便令医管局被责难,指其泄露病人资料。[3]此等猜疑固然与当前社会气氛有关,却不是香港独有的「风土病」。英国政府近年也关注分享数据的难题,指希望取得或分享数据的组织,面对信任、文化上的忧虑,以及实际和法律上的障碍。[4]

将数据交予独立第三方管理

面对以上难题,有人提议将数据交由第三方、独立人士或独立组织管理,也就是数据信托的其中一种模式。曾获英国政府资助,负责政府首批数据信托先导计划的英国非牟利组织Open Data Institute(ODI)[5],指数据信托是提供独立数据管理的法律架构,负责决定数据的存取权谁属、存取的条件及何者可从存取数据受惠。[6]根据ODI的构思,收集数据的组织及机构可以授权予数据信托,就数据如何使用及分享作出决定,只要数据是运用于获认可的用途,数据信托可在考虑所有持份者的利益后作决定。[7]

要权衡持份者利益,数据信托必须具备独立性。ODI指,要达到这种独立性,拥有及使用数据者不能决定数据的存取,即使有份决定,亦不能有话事权。至于「受托人」,则要承担法律责任,确保数据的分享及使用是有利于特定一群人或机构,以及受数据使用影响的其他持份者。[8]

倡议将数据交由独立人士或组织管理的,并不只ODI。Google母公司Alphabet旗下、负责为加拿大多伦多Quayside进行规划工作的城市设计公司Sidewalk Labs[9],为释除当地居民对私隐的疑虑,同样倡议将项目在城市空间所收集的数据,交由一个独立的「公民数据信托」(Civic Data Trust)管理,由其批准及控制数据收集,并管理数据读取的权利。[10]Sidewalk Labs强调数据使用的规定一视同仁,Sidewalk Labs不会获得优待。[11]

从架构入手 关顾各方利益

数据信托概念看似美好,然而口讲无凭,如何设定机制,发挥其理想功能,更是重点。有意见就认为,可透过设立董事局,令数据信托能照顾各方利益。在有关打击非法野生动物交易的数据信托先导计划中,ODI曾访问数据提供者、用家、保育团体等持份者。[12]整体而言,受访者认为设立董事局是决定数据信托是否可信赖的关键因素,至于董事局功能,受访者认为可以包括执行数据信托法规、批准取用数据和执行上诉机制。[13]

不难想象,董事局的组成方式,将十分影响其认受性。有受访者认为,董事局成员如果有潜在利益冲突,便要作出具法律效力的声明或披露;更有受访者认为董事局成员,不能跟与收集数据有商业利益的人有关联。[14]此外,受ODI委托研究数据信托的法律、合约及监管范畴的其中一间律师行Pinsent Masons建议,虽然私人公司是由拥有者任命董事,但考虑到数据信托要建立信任及鼓励参与,故此数据提供者、用家,甚至数据当事人等持份者,亦应有发言权。[15]

数据信托要发挥把关功能,也要为其管辖的数据定下使用机制。以上述「公民数据信托」为例,Sidewalk Labs提出包括Sidewalk Labs在内的任何人或组织,如想收集或使用城市数据,都要先提交一份影响评估,内容包括提案的目的、益处、风险、所需数据的来源及对于个别人士或社群的潜在影响,而相关评估会公开予公众参考。[16]

梦想要成真 须建立用家信心

上述构思有其良好意愿,但并非毫无争议。举例,有意见认为董事局成员不应与数据在任何关连,连对数据具学术兴趣也不应该,以保持董事局的独立性[17],但有人提出董事局可能需要相关专业人士,去处理一些「行内人」才能理解的艰深数据。[18]

数据信托的自身力量,是否足以鼓励人们分享数据,也是疑问。在香港,手握540万个消费者信贷纪录的环联资讯有限公司(环联)早前发生资料外泄,有记者成功冒认行政长官及财政司司长,由网上取得他们的详细信贷报告。[19]环联并非银行,不受金融管理局及银行公会监管[20],其「独立性」可否让人安心分享数据,不禁令人怀疑。

此外,ODI提及,数据信托有可能成为逃避保护资料责任的工具,故认为其运作要透明,让监管者及普罗大众监察。[21]另一被ODI委托研究数据信托的律师行BPE Solicitors提出,可由第三方的公共机构以监管者角色订立适用于所有数据信托的监管规则,并就任何违规事项采取行动。[22]

要将数据信托构思化为现实,还需要思考怎样推动一众机构「上缴」各自掌握的数据。在推行处理食物浪费问题的数据信托先导计划时,ODI发现其接触的公司在优先关注事项、担心、程序方面有很大差异,另外它们由于欠缺共同目标,亦无相同诱因,所以难以组成数据信托。ODI亦吃了不少组织的「闭门羹」。[23]

虽然困难重重,但数据信托概念仍不乏支持。其中英国政府今年1月宣布提供超过70万英镑,资助先导计划[24];经济合作暨发展组织亦建议各地政府考虑推动数据信托等机制,支持以安全、公平、合法和合乎道德的方式分享数据。[25]

回到香港,政府预料会在今年开放超过650个新数据集,供公众免费浏览及使用。[26]希望政府此举能发挥带头作用,推动社会数据分享的风气。要在「新石油时代」取得优势,不只政府,社会各界也不应错过任何促进数据分享的方法。

1 "Sharing data with other organisations: what's the payoff?" Open Data Institute, https://theodi.org/article/sharing-data-with-other-organisations-whats-the-payoff, last modified May 29, 2019
2 Jack Hardinges, "Can new trusts unlock the value of data in the UK?" NS Tech, https://tech.newstatesman.com/guest-opinion/data-trust-uk, last modified September 18, 2018.
3 谢明明、何家朗、林伟聪,〈医院电脑伤者资料任警睇〉,《苹果日报》,2019年6月18日,A06页。
4 United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy and United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, "Policy paper: AI Sector Deal - one year on," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/artificial-intelligence-sector-deal/ai-sector-deal-one-year-on, last modified May 21, 2019; United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy and United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, "Policy paper: AI Sector Deal," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/artificial-intelligence-sector-deal/ai-sector-deal, last modified May 21, 2019.
5 "UK's first ‘data trust’ pilots to be led by the ODI in partnership with central and local government," Open Data Institute, https://theodi.org/article/uks-first-data-trust-pilots-to-be-led-by-the-odi-in-partnership-with-central-and-local-government, last modified November 20, 2018; United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy, Office for Civil Society, The Rt Hon Greg Clark MP and The Rt Hon Jeremy Wright MP, "Digital revolution to use the power of data to combat illegal wildlife trade and reduce food waste," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/digital-revolution-to-use-the-power-of-data-to-combat-illegal-wildlife-trade-and-reduce-food-waste, last modified January 31, 2019; "Data trusts: lessons from three pilots," Open Data Institute, https://docs.google.com/document/d/118RqyUAWP3WIyyCO4iLUT3oOobnYJGibEhspr2v87jg/edit, accessed May 23, 2019, p. 11; "About the ODI," Open Data Institute, https://theodi.org/about-the-odi, accessed May 23, 2019.
6 "Data trusts: lessons from three pilots," Open Data Institute, https://docs.google.com/document/d/118RqyUAWP3WIyyCO4iLUT3oOobnYJGibEhspr2v87jg/edit, accessed May 23, 2019, p. 6.
7 同6。
8 同6。
9 "Plan Development Agreement Between Toronto Waterfront Revitalization Corporation And Sidewalk Labs LLC," Sidewalk Toronto, https://storage.googleapis.com/sidewalk-toronto-ca/wp-content/uploads/2019/06/13210552/Plan-Development-Agreement_July312018_Fully-Executed.pdf, last modified July 31, 2018, pp. 2, 4 and 5.
10 Alyssa Harvey Dawson, "An Update on Data Governance for Sidewalk Toronto," Sidewalk Labs, https://www.sidewalklabs.com/blog/an-update-on-data-governance-for-sidewalk-toronto, last modified October 15, 2018.
11 同10。
12 "Exploring the potential for data trusts to help tackle the illegal wildlife trade," Open Data Institute, https://docs.google.com/document/d/1HIlG6oVq71tk2Gy2mpI1-IYNbBKboLHIg9goplUCzl8/edit, accessed May 23, 2019, p. 12.
13 同12,第19、20页。
14 同12,第20页。.
15 "Data trusts: legal and governance considerations," BPE Solicitors, Pinsent Masons and Queen Mary University of London, April 2019, pp. 3 and 52.
16 同10。
17 同12,第20页。
18 同12,第20、21页。.
19 「立法会五题:商业机构泄露个人资料」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201812/12/P2018121200509.htm,最后更新日期2018年12月12日;〈不受金管局银行公会监管 议员斥态度拖拉〉,《明报》,2019年5月20日,A02页;梁崇碧,〈被批「不完整无结论」 认部分查阅环节高风险 环联保安漏洞报告 银公「打回头」〉,《明报》,2019年5月20日,A02页。
20 〈不受金管局银行公会监管 议员斥态度拖拉〉,《明报》,2019年5月20日,A02页。
21 同2。
22 同15,第3、16页。
23 同12。
24 United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy, Office for Civil Society, The Rt Hon Greg Clark MP and The Rt Hon Jeremy Wright MP, "Digital revolution to use the power of data to combat illegal wildlife trade and reduce food waste," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/digital-revolution-to-use-the-power-of-data-to-combat-illegal-wildlife-trade-and-reduce-food-waste, last modified January 31, 2019.
25 "Recommendation of the Council on Artificial Intelligence, OECD/LEGAL/0449" Organisation for Economic Co-operation and Development, May 22, 2019, pp. 3, 8 and 9.
26 「政府开放数据计划首年开放逾650个数据集(附图/短片)」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201901/03/P2019010300251.htm,最后更新日期2019年1月3日。