时事分析 | 公共行政及法制 | 2019-09-23 | 《星岛日报》

如果吃肉也要缴税 你还会吃吗?



五花八门的肉类食品,是不少港人餐桌上的必备佳肴。不知你是否想过,或许有一天,吃肉也要缴税呢?这不是天方夜谭,而是不少国家正严肃考虑的议题。

吃肉要缴税,背后主要的考量是生产肉类制品的畜牧业对环境造成的伤害,以及进食过多肉类制品为人类健康带来的威胁。2017年,畜牧业风险评估机构FAIRR[1]分析,部分国家为了达致《巴黎协定》[2]的要求,愈来愈有可能向肉类制品征税。[3]评级机构惠誉下属的研究公司Fitch Solutions也预计,随着糖税在世界上变得普遍,类似的措施亦有机会施加于肉制品行业。[4]

目前,在英、德等国均出现向肉类制品征税的呼声[5],其落实机会有多大?所引发的后续,对香港又有何影响?

肉税也是「罪恶税」 可减轻医疗系统压力

向肉类制品征税,可视为「罪恶税」(Sin tax)的一种,主要用作针对为社会所不悦的行为。某些政府针对糖产品、烟草和烈酒征税,正是因为其过量消耗会影响自身或他人安全,增加公共医疗系统的负担。[6]以烟草税为例,在上世纪60年代,英国及美国的医疗卫生院校及机构相继发表报告,指烟草会引致癌症、心脏病等慢性疾病,后来各地政府纷纷展开大规模禁烟工作,包括开征烟草税。[7]

如今,肉类制品也成为众矢之的。2015年,世界卫生组织(世卫)下属的国际癌症研究机构,已在评估报告中将食用红肉[8]归类为「对人类致癌可能性较高」[9];加工肉制品[10]则被归类为「人类致癌物」[11],因为有「足够证据」证明食用加工肉制品可能引发结肠直肠癌。[12]

牛津大学的研究人员则在2018年的一项研究中,引述世卫报告所列明的食肉健康风险,预计至2020年,全球将有240万人死于过度进食红肉及加工肉,并带来2,850亿美元(约22,287亿港元[13])的医疗开支。[14]该研究进一步指出,若富裕国家对未加工的红肉征收20%的税项,并对更有害健康的加工肉征收110%的税项,而非富裕国家以较低水平征税,将每年减少22万人死亡及400亿美元(约3,128亿港元[15])的医疗开支[16],并为全球增加1,720亿美元(约13,450亿港元[17])的税收。[18]

一块牛扒 = 20公斤二氧化碳排放?

除了为人类健康着想,肉类,尤其是红肉的生产过程对环境所造成的压力,也是支持征税的重点理据。

联合国环境规划署引述两家曾获「地球卫士奖」的企业,指畜牧业的温室气体足印,已相当于交通工具的碳足印总量。如果不能大规模缩减动物农业的规模,就无法实现《巴黎协定》设立的气候目标。[19]联合国亦曾引述世界经济论坛的数字,指牛肉和乳制品行业的温室气体排放量,已经超过了世界上最大的几家石油公司,其中顶级肉类和乳制品公司的排放量,甚至超过了英国和德国等高度工业化国家。[20]联合国农业和粮食组织也指出,畜产业排放的温室气体占全球人类制造的18%,是温室效应的一大元凶。其中牧牛业尤其严重,理由是牛于饲养过程中,会透过消化系统释放大量比二氧化碳更强的温室气体──甲烷气体,吃一块十安士的牛扒,相当于排放20公斤的二氧化碳。[21]

尽管如此,联合国农粮组织依然预测,全球肉类行业将会继续增长,在2018至2050年间的增长将达76%。[22]

针对这种情况,开征肉类制品税成为一些研究者和政策制订者严肃考虑的议题。牛津大学的一项研究就预计,对牛肉、乳制品和鸡肉分别征收40% 、20%和8.5%税款,每年可减少十亿吨排放量,相当于全球航空业的排放总量。[23]

争议重重 引入需慎重

吃肉要交税,支持者认为既有益健康,又可拯救地球,何乐而不为?反对者却另有想法。特别是首当其冲的就是畜牧业,若开征有关税款,行业收入势必大受影响。此外,肉类能够提供很多人体必须的营养[24],若然征税,势会令人担心低收入家庭的健康[25]。也有人认为,开征肉类制品税会侵犯消费者的消费自由。[26]

话说回来,虽然肉类制品税已成为不少国家的话题,但尚未有付诸实行的例子。对于香港来说,考虑是否开征肉类制品税,除了密切留意世界各国的进展之外,也应检视本港肉食供应和消费状况。

香港的食物供应严重依赖进口,2010年,整体食物供应超过90%为进口食品,有94%的新鲜猪肉和100%的新鲜牛肉都来自内地。[27]早前由于内地猪深圳中转站发生疑似非洲猪瘟,供港活猪受到影响,香港市场的猪肉零售价旋即上升。[28]可见香港市场与内地肉类供港情况的密切关系。若内地先香港一步开征肉类制品税,是否会对香港市场产生影响?反过来想,若是香港先内地一步开征肉类制品税,或是内地亦已征税但税率较香港为低,会否导致本港居民蜂拥至内地「抢肉」?这些后续效应,或需政府及研究者斟酌考虑。

此外,香港大学的研究结果显示,香港是其中一个人均肉类消费量最高的地区,每人每日的平均摄入量达664克(相等于两块10安士牛扒),其中猪肉和牛肉消费量最高,平均每日的摄取量是英国人的四倍多。[29]若开征肉类制品税,势必对普罗大众的饮食习惯产生影响,无法一蹴而就。

在考虑开征肉类制品税之外,协助市民建立健康和有利环境的饮食习惯,也是减少肉类消费的重要策略。许多国家均建议国民减少吃肉,其中内地于2016年发布的《中国居民膳食指南》,将每人每天的推荐食肉量,下调至40至75克。无独有偶,同在2016年,德国联邦环境部长呼吁,在2050年前,将德国人的一周食肉量控制在300至600克。[30]

香港方面,针对世卫的红肉和加工肉可能致癌的报告,香港食物安全中心曾建议市民,应避免进食过量加工肉类和红肉,以减少患大肠癌的风险,以及保持均衡及多元化饮食、多吃蔬果、少吃加工肉类。[31]上述的港大研究团队也认为,香港市民依照卫生署的营养指南,减少吃肉,采取更健康的饮食习惯,便可大幅减少温室气体排放,达致2030年减排目标。根据卫生署健康饮食金字塔上的份量指引,如市民按卫生署建议的份量,即每人每天进食应不多于180克肉、鱼、蛋及代替品类食物,香港肉类消费碳排放量将可大幅减少67%。[32]

无论如何,畜牧业对环境的影响,以及过度吃肉对人类健康的危害,都已得到证实。不管未来开征肉类制品税会否成为世界的新潮流,我们都可以从自身做起,选择更健康和环保的生活方式。

1 “About FAIRR,” FAIRR, https://www.fairr.org/about-fairr/, accessed August 22, 2019.
2 《巴黎协定》是由联合国195个成员国于2015年联合国气候峰会中通过的气候协议,其中提出,期望各国将全球平均气温升幅控制在工业革命前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内。资料来源:《巴黎协定》,联合国,2015年。
3 “Climate tax on meat becoming ‘increasingly probable’,” FAIRR, https://www.fairr.org/article/climate-tax-meat-becoming-increasingly-probable/, accessed August 22, 2019.
4 Sophia Ankel and Jack Derwin, ”Governments around the world are considering taxing red meat like tobacco in an effort to curb climate change,” Business Insider, https://www.businessinsider.com/red-meat-could-be-taxed-to-help-curb-climate-change-2019-8, last modified August 18, 2019.
5 Fiona Harvey and Bibi van der Zee, “Caroline Lucas urges parliament to 'seriously consider' tax on meat,” The Guardian, January 4, 2019, https://www.theguardian.com/environment/2019/jan/04/caroline-lucas-green-mp-meat-tax-oxford-farmers-conference-prioritise-sustainability; Phoebe Weston, “Germany may introduce 'meat tax' to protect the environment,” The Independent, August 7, 2019, https://www.independent.co.uk/environment/german-meat-tax-environment-animal-welfare-a9045271.html.
6 「健康万税:汽水、烟与酒的原罪」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/285,最后更新日期2014年12月29日。
7 同6。
8 根据世卫的定义,红肉是指所有哺乳类动物的肌肉,包括牛肉、小牛肉、猪肉、羔羊肉、羊肉、马肉和山羊肉。资料来源:「国际癌症研究机构专刊对食用红肉和加工肉制品做出评价」。取自世界卫生组织网站:https://www.who.int/mediacentre/news/releases/2015/cancer-red-meat/zh/,最后更新日期2015年10月26日。
9 这一分类是基于分类显示食用红肉和患结肠直肠癌呈正相关的流行病学研究的「有限证据」及「强有力的」机理证据。「有限证据」即观察到接触该物质与罹患癌症有正相关关系,但也不排除关于这些观察的其他解释(技术上称为偶然、偏差或混淆)。资料来源:「关于食用红肉和加工肉制品致癌性的常见问答」。取自世界卫生组织网站:https://www.who.int/features/qa/cancer-red-meat/zh/,查询日期2019年8月23日。
10 根据世卫的定义,加工肉制品则是指经过盐渍、风干、发酵、熏制或其他为增加口味或改善保存而处理过的肉类,如热狗(熏肉肠)、火腿、香肠等。资料来源:「国际癌症研究机构专刊对食用红肉和加工肉制品做出评价」。取自世界卫生组织网站:https://www.who.int/mediacentre/news/releases/2015/cancer-red-meat/zh/,最后更新日期2015年10月26日。
11 该分类是基于食用加工肉制品引发结肠直肠癌的流行病学研究的「足够证据」。但这并不意味着加工肉与同属「人类致癌物」的香烟具有同样的危险性。国际癌症研究机构的分类指的是关于某一物质是否致癌的科学证据的力度,而不是评估风险水平。资料来源:「关于食用红肉和加工肉制品致癌性的常见问答」。取自世界卫生组织网站:https://www.who.int/features/qa/cancer-red-meat/zh/,查询日期2019年8月23日。
12 同10。
13 按2019年9月13日的汇率,即一美元等于7.82港元计算。
14 “Optimum ‘health tax’ for meat calculated,” Oxford Martin School, https://www.oxfordmartin.ox.ac.uk/news/health-meat-tax/, accessed August 22, 2019.
15 同13。
16 同14。
17 同13。
18 Damian Carrington, “Taxing red meat would save many lives, research shows,” The Guardian, November 6, 2018, https://www.theguardian.com/environment/2018/nov/06/taxing-red-meat-would-save-many-lives-research-shows.
19 “Tackling the world’s most urgent problem: meat,” UN Environment, https://www.unenvironment.org/news-and-stories/story/tackling-worlds-most-urgent-problem-meat, accessed August 22, 2019.
20 “Every bite of burger boosts harmful greenhouse gases: UN Environment Agency,” UN News, https://news.un.org/en/story/2018/11/1025271, last modified November 8, 2018.
21 「港大环境科学研究发现香港人嗜肉致成全球人均最高碳排放地之一」。取自香港大学网站:https://www.hku.hk/press/press-releases/detail/c_17940.html,最后更新日期2018年5月。
22 同20。
23 Damian Carrington, “Tax meat and dairy to cut emissions and save lives, study urges,” The Guardian, November 7, 2019, https://www.theguardian.com/environment/2016/nov/07/tax-meat-and-dairy-to-cut-emissions-and-save-lives-study-urges.
24 「食物安全焦点(二零零八年十二月第二十九期)──食物安全平台」。取自政府食物安全中心网站:https://www.cfs.gov.hk/tc_chi/multimedia/multimedia_pub/multimedia_pub_fsf_29_02.html,最后更新日期2018年11月16日。
25 「德国议员建议将肉品税提高至19% 或有三大隐忧」。取自中国新闻网网站:http://www.chinanews.com/gj/2019/08-13/8925084.shtml,最后更新日期2019年8月13日。
26 同25。
27 「本港食物供应的常見问题」。取自食物及卫生局网站:https://www.fhb.gov.hk/download/press_and_publications/otherinfo/110318_food_supply_faq/c_food_supply_faq.pdf,最后更新日期2011年3月18日。
28 「【非洲猪瘟】猪肉零售价每斤破百元 业界料内地猪中转站数日内重开」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/ins/港闻/article/20190814/s00001/1565787727644/,最后更新日期2019年8月14日。
29 同21。
30 「中德不约而同呼吁:少吃肉 救地球」。取自德国之声网站:https://www.dw.com/zh/中德不约而同呼吁少吃肉-救地球/a-19373474,最后更新日期2016年7月2日。
31 「食物安全焦点(二零一五年十二月第一百一十三期)- 焦点个案」。取自政府食物安全中心网站:https://www.cfs.gov.hk/tc_chi/multimedia/multimedia_pub/multimedia_pub_fsf_113_01.html,最后更新日期2018年10月6日。
32 同21。