时事分析 | 公共行政及法制 | 2019-09-27 | 《信报》

票.回家



区议会选举提名期即将开始[1],对于即将离开香港到他方生活的人来说,他们不仅要跟在港家人、朋友、同事诀别,也要跟手上一票告别。香港现时并无境外投票的安排[2],而不再通常居于香港的人也不再有资格登记做选民[3],意味在外地生活的香港人难以在香港的选举投票。在香港与内地融合和全球化年代,未来可能会有不少香港人既在内地或海外生活,同时与香港保持紧密连系,应否让他们保留投票权利是一个值得探讨的课题。

近年内地及香港推动粤港澳大湾区建设,两地政府都推出新举措,便利香港人在内地工作和生活[4],例如向到广东或福建省养老的综援受助长者派发现金援助。[5]此外,根据香港中文大学香港亚太研究所去年12月进行的调查,在708名受访者当中,有34%受访者有打算移民,有5.5%更有为移民作准备[6],而加拿大、澳洲和台湾是几个最受欢迎的移民目的地。[7]离开香港到内地或海外地方生活,未来或许会成为不少人的选择。

逾200国家或地区接受海外投票

离开原籍地到海外居住,是否必然要放弃原籍地的投票权利?其实有不少国家都容许海外选民投票。参考推动民主制度的国际组织国际民主及选举协助研究所(International Institute for Democracy and Electoral Assistance)的资料[8],在其研究的216个国家及地区中[9],有多达126个的立法机关选举接受海外投票,亦有88个的总统选举容许海外投票。[10]

过往香港社会也有关于居外港人在本港选举中投票的讨论。民建联主席李慧琼去年接受传媒访问时就提及,如果政府的施政方向是鼓励港人把握大湾区发展机遇,便有责任确保其他政策法例配合,包括让在内地工作生活的香港永久性居民可以在选举中投票。她指当局也可研究让所有海外生活的港人都有投票权利,但两者的最大差别,是政府有政策协助市民融入大湾区而非其他地区。[11]不过社会当时也有声音认为,有不少居外港人原则上符合选民资格,若政府只安排内地港人投票,但不为在其他国家或地区居住的港人作此安排,道理上说不过。[12]

权利非绝对 各处乡村各处例

值得注意的是,正如权利不是无条件可享有,境外投票权也并非绝对,容许境外选民投票的国家及地区中,不少都会对这个权利施加限制或附加条件。例如像爱尔兰般,只将海外投票权给予在海外工作的官员及其伴侣[13],或是如英国般,仅让离开当地未满15年的人成为海外选民。[14]

不难看出,这些限制背后,多少都是在衡量当事人与原籍地的联系。英国政府过去处理海外英国人投票权问题时,曾建议将离英年限定在七年之内,认为如果一个人离开了英国长达十年,其与英国的联系很可能已显著减弱。[15]在新加坡,海外投票权同样与当地的联系挂钩,包括要在选民登记截止日前的三年内,在新加坡合共居留至少30天[16],并且提供在新加坡作居住用途的物业地址或亲戚居住的地址。[17]

全球化年代 人不在 联系仍可常在

不过,全球化年代,一个人与原籍地的联系,是否真的能以上述指标衡量,其实颇值得斟酌。加拿大政府去年修改法例,移除离开加拿大五年会失去联邦选举投票权的规定。[18]当地的最高法院后来更裁定,离加五年就失去投票权的相关法例违宪[19],令政府日后难以再逆转政策。法官在相关判词中提及,今天大家生活在一个全球化社会,国民移居、保持通讯及联系的能力前所未见,即使移居海外,亦可以与加拿大保持紧密联系[20],又认为基于现代通讯、国际新闻媒体及全球化,一个人对加拿大的投入感不一定会随着留居海外的时间而凋淡。[21]

参考上述判词,未来离开香港生活的人,恐怕也不会轻易地对香港「断舍离」,他们甚至可能会渴望继续透过选票「发声」,参与决定香港的未来。事实上,有不少海外地方,包括美国、加拿大、英国、澳洲等地,早前都有香港人参加反对修订《逃犯条例》的示威或集会,部分地方的示威者人数更是以千人计[22],在在显示居外港人当中,仍有不少会关心香港事务,甚至身体力行表达意见。

此外,当政府推出更多措施便利港人到内地工作、居住,让居于内地的香港人继续可以透过选票发声,相信亦是更多人的诉求。

可境外设投票站 但无法顾及所有选民

当然,应否有权投票是一回事,现实中是否可行,终归要思考实际操作问题,包括采用哪一种投票方式。新加坡采用的方法是在海外设立实体票站,在选民投票后将选票运回当地点算。[23]

这种做法比较贴近现时香港选民到实体票站投票的投票形式,但由于政府不可能在全球每一个角度都设置票站,故此也不能让所有在海外居住的合资格选民受惠。事实上,新加坡的海外投票站也只有十个,地点设在新加坡的境外办事处,例如领事馆及大使馆,而票站所在地都是大量新加坡人聚居之处[24],包括香港、伦敦、东京、北京等。[25]

现时香港的境外办事处在内地涵盖北京、上海、成都等城市,在海外则包括了东京、曼谷、伦敦、新加坡、悉尼、华盛顿等13个地方[26],即使政府在这些地方尽设票站,也难以照顾所有境外选民。

行政安排异于本地 需特别处理

此外,采用实体票站要考虑行政问题,包括人手安排。现时香港的实体票站会由投票站主任监察投票过程,注意有没有出现违规事项等[27],亦有工作人员核对选民身份证明文件,确定其选民资格并发予选票。[28]选举事务处也会在选举前,为各投票站工作人员安排简介会,让票站顺利运作。[29]

当实体票站移师到海外,相信当局也要安排人手,负责票站的职务及提供训练,当中的过程可能比香港更复杂。例如相比本地票站,一般只供同选区的选民使用,海外票站需要服务全香港众多选区的选民,以今年的区议会选举为例,选区便多达452个[30],如何帮助海外选民因应所属选区投票,也需思考一番。

设立海外实体票站,还可能会推迟选举结果的出炉时间。现时香港的选举往往在翌日就已完成点票程序并公布结果[31],如果设立海外票站,需先决定海外选票是在当地点算还是运回香港点算,若是运回香港,自然需时更长。参考新加坡的相关规定,海外选票要在投票日十天内运回,否则不获点算,选举官员可按情况给予额外七天宽限。[32]

当然,如果海外选票不多,要知谁胜谁负,也不一定要望穿秋水。根据新加坡的相关规定,如果海外选票不会左右选举结果,选举官员可按本土选票数量宣布谁胜出选举。[33]

邮寄选票虽方便 但更难维持选举公正

若嫌在海外设置投票站麻烦,其实还有其他方法,例如像英国及加拿大,让海外选民以邮寄方式投票。[34]不过两地皆要求邮寄选票要在选举日送到本土,否则将不被点算[35],这意味着海外投票人士在未必能掌握最新形势之时,就需要作出选择。除邮寄投票外,英国亦容许海外选民选择代理投票(voting by proxy),即指明由另一人代自己投票。[36]

邮寄及代理投票方式都能够避免实体票站带来的限制,让更多境外选民投票,不过如何保证公平性、确保投票者在没有受人影响或施压下作出选择,都是需要处理的问题。政府去年也曾提及,任何非本地投票的建议安排必须审慎研究,例如候选人及其代理人如何可以有效监察投票及点票过程、如何运送选票及票箱来往香港以外的投票站,以及有关投票及点票期间的安排,还有过程所涉及的风险等。[37]

除上述因素外,不在香港居住的选民能够在哪些选举投票、其所属选区应如何决定,以及怎样规管在香港境外的选举宣传等,都是需要讨论的问题。随着更多香港选民在世界各地穿梭往来,这些问题想必会愈益备受关注。

1 「区议会一般选举提名期十月四日开始」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201909/06/P2019090600250.htm,最后更新日期2019年9月6日。
2 「立法会二题:选举安排」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201806/06/P2018060600459.htm,最后更新日期2018年6月6日。
3 《立法会选举活动指引》,选举管理委员会,2016年6月,第9页;《区议会选举活动指引》,选举管理委员会,2015年9月,第7页。
4 「行政长官欢迎中央公布推进粤港澳大湾区建设八项政策措施(附图/短片)」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201903/01/P2019030100929.htm,最后更新日期2019年3月1日。
5 「综援长者广东及福建省养老计划」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_portableco,最后更新日期2019年9月13日。
6 「中大香港亚太研究所民调:三成港人欲移民 宜居城市评分降 — 附表」。取自香港中文大学传讯及公共关系处网站:https://www.cpr.cuhk.edu.hk/resources/press/pdf/5c2d8c4dde3cd.pdf,最后更新日期2019年1月3日,第1页;「中大香港亚太研究所民调:三成港人欲移民 宜居城市评分降」。取自香港中文大学传讯及公共关系处网站:https://www.cpr.cuhk.edu.hk/tc/press_detail.php?id=2947&t=,最后更新日期2019年1月3日。
7 同6,第2页。
8 "About Us," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, https://www.idea.int/about-us, accessed June 26, 2019.
9 "Voting From Abroad Database," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, https://www.idea.int/data-tools/data/voting-abroad, accessed June 26, 2019.
10 "Voting From Abroad Database: Election type," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, https://www.idea.int/data-tools/question-view/130351, accessed June 26, 2019.
11 李慧琼,〈保障内地生活港人的投票权〉,《星岛日报》,2018年6月13日,A15页;「立法会二题:选举安排」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201806/06/P2018060600459.htm,最后更新日期2018年6月6日。
12 杨健兴,「容许港人内地投票 公平诚实选举成疑」。取自众新闻网站:https://www.hkcnews.com/article/12696/香港选民-内地投票-12696/容许港人内地投票-公平诚实选举成疑,最后更新日期2018年6月8日。
13 当地预料会在今年10月举行公投,决定是否容许海外公民可以在总统选举投票。资料来源:"Registering to vote," Citizens Information, https://www.citizensinformation.ie/en/government_in_ireland/elections_and_referenda/voting/registering_to_vote.html, last modified April 29, 2019.
14 Neil Johnston, "Briefing Paper - Overseas voters," House of Commons Library, March 25, 2019, p. 6.
15 同14,第8页。
16 " VOTERS OVERSEAS," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_overseas.html, last modified August 30, 2019.
17 "How To Register As An Overseas Elector," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_register.html, last modified July 26, 2017; "Change of Residential Address for Identity Card," Immigration & Checkpoints Authority Singapore, https://www.ica.gov.sg/documents/ic/update_residential_address, last modified April 29, 2019.
18 The Canadian Press, "SCC sides with overseas Canadians in expat voting decision," CTV News, January 11, 2019, https://www.ctvnews.ca/canada/scc-sides-with-overseas-canadians-in-expat-voting-decision-1.4249319.
19 同18。
20 "Frank v. Canada (Attorney General), 2019 SCC 1," Supreme Court of Canada, January 11, 2019, paragraph 34 and 35.
21 同20,第69段。
22 林子晴,〈多国反送中 《海阔天空》响彻〉,《苹果日报》,2019年6月11日,A07页。
23 "Parliamentary Elections," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/elections_parliamentary.html, last modified August 30, 2019.
24 "Who Can Vote Overseas?" Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_overseas.html, last modified August 30, 2019.
25 "Overseas Polling Stations," Elections Department Singapore, https://www.eld.gov.sg/voters_ops.html, last modified August 30, 2019.
26 「香港境外办事处」。取自香港政府一站通网站:https://www.gov.hk/tc/about/govdirectory/oohk.htm,最后更新日期2019年6月25日。
27 《立法会选举活动指引》,选举管理委员会,2016年6月,第66、71、72、74和77页;《区议会选举活动指引》,选举管理委员会,2015年9月,第39、40、43、44和47页。
28 同3,第46页。
29 「立法会十三题:确保投票站人员妥善执行职务」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201812/12/P2018121200295.htm,最后更新日期2018年12月12日。
30 「二零一九年区议会一般选举选区分界建议报告书」。取自选举管理委员会网站:https://www.eac.hk/pdf/distco/2019dc/final/ch/full_guidelines(Chi).pdf,最后更新日期2019年1月2日,第2页。
31 「二零一六年立法会换届选举报告书」,选举管理委员会,2016年12月2日,第73和76页。
32 同23。
33 同23。
34 Neil Johnston, "Briefing Paper - Overseas voters," House of Commons Library, March 25, 2019, p. 6; "Application to vote by post," Your Vote Matters, https://www.yourvotematters.co.uk/__data/assets/pdf_file/0019/222454/Postal-vote-application-form.pdf, accessed June 25, 2019; "Elections (voting from abroad)," Government of Canada, https://travel.gc.ca/travelling/living-abroad/elections-faq, last modified June 5, 2019.
35 同34。
36 Neil Johnston, "Briefing Paper - Overseas voters," House of Commons Library, March 25, 2019, p. 6; "Voting By Proxy," Your Vote Matters, https://www.yourvotematters.co.uk/how-do-i-vote/voting-by-proxy, last modified September 16, 2019.
37 同2。