时事分析 | 土地房屋及基建 | 2019-10-03 | 《经济日报》

风物长宜放眼量 别因一时波动缓建土地储备



今年第二季度本地生产总值按年增长0.5%,逊于第一季的0.6%,比对去年平均每季达3.1%的按年升幅,更有一段差距。[1]同期,经季节性调整的失业率,也录得自2018年首季以来首次回升。[2]加上近月连串社会事件,无疑令人对经济前景充满忧虑。

经济下行,楼宇交易难免受到冲击,今年6至8月期间,所有楼宇买卖合约宗数介乎5,159至6,380宗,较5月的10,353宗,大幅减少约四成。[3]回望过去,香港在1997及2008年分别受金融风暴和金融海啸冲击,楼宇交易量同样大跌。其中,所有楼宇买卖的合约宗数,便从1997年的205,461宗下跌45.7%,至1998的111,489宗;2008年的113,298宗交易,亦较2007年,即金融海啸发生前的145,691宗,下跌22.2%。[4]

历经搁置又重开 一波三折的新界发展计划

姑勿论近日的经济状况能否与两次金融危机相比,成交收缩,自然惹人猜想楼市会否冷却,部分人甚至可能期望政府减慢土地供应[5],以防楼价大跌,进一步打击香港经济。

事实上,政府过去的确曾因应社会状况而「暂缓」土地供应。1998年,时任行政长官采纳全港发展策略检讨报告的建议,开始研究新界东北部及西北部的发展潜力[6],不过到2003年,政府却以「人口增长及住屋需求放缓」为由,暂时搁置上述两个发展计划[7],直至2007年才重新开展[8],成为当年施政报告提出「十大基建」项目之一。[9]然而,首批居民入住该两个项目的年期,已由原先预计的2006至2011年,大幅延后2023及2024年。[10]

需求主导 一步之差 影响深远

因应社会环境而「暂缓」发展,与政府一直沿用的「需求主导」规划模式有一定关系,即先就未来人口、地区经济结构的发展,估计土地及房屋的需求,继而以基建配合。[11]无论于《长远房屋策略》或其后2018年的周年进度报告中就十年总房屋供应目标所作的检讨,政府一直根据未来人口净增长、受重建影响人数、改善居住环境等实际需求因素,设计未来房屋用地规划,并计算所需供地量。[12]

「需求主导」讲求因时制宜,因应各项估算而作出调整,实属无可厚非,但如果土地规划缺乏「备用容量」,未能为社会发展留下缓冲空间,长远未必最能符合公众整体利益。1997年金融风暴后香港土地供应的情况,正好说明了这一点。当时香港经济遭受重创,楼市成交量萎缩,政府遂于翌年6月暂停卖地以稳定市场,至1999年4月才重启。2004年起,政府又面暂停主动卖地,有意购买官地的人士,须通过勾地制度申请,政府同意后方可安排竞投。[13]直到2010年,政府才重启主动卖地安排。[14]于暂停主动卖地的六个年度,政府通过勾地制度售出32幅土地[15],平均每年仅略多于5幅,远不及2018/19年度的17幅。[16]

土地供应减少,与后来各类房屋及商业楼宇供应量下降,不无关系。最近五年,香港各类楼宇的落成量,均较1998年暂停卖地前五年大幅减少。其中私人住宅的跌幅为31.4%;私人写字楼下跌65.5%;私人商业楼宇(多为商铺)减少53.3%;私人分层工厂大厦就大减86.2%。[17]

虽然落成量下降,可能与预计需求减少有关,但2003年后各类楼宇的空置率拾级而下,更似是需求上升所致。对比2003及2014年的各类楼宇空置率,期内私人住宅空置率由6.8%回落至3.8%;私人写字楼由14.0%大跌至6.3%;私人商业楼宇由10.8%下降至7.3%;私人分层工厂大厦则由10.6%减少至5.6%。[18]空置率减少反映楼宇使用量上升,亦显示供应追不上需求增长。金融风暴后因应预计需求减少而调低供应数字,从结果看来似乎并非明智之举。

外向形经济 勿因一时波动放弃造地

香港属外向型经济体系,与国际间的经济互动频繁,市场容易受外来因素影响,1997年亚洲金融风暴及2008年美国债务危机均为明证。政府一直沿用的「需求主导」规划模式,重视预估需求,但我们没有水晶球,不可能于十数年前已准确预测到未来的一切。土地开发工作旷日持久,由规划研究到落成,可能需时11至14年。[19]从历史可见,如果规划的容量缺乏缓冲,当面对突如其来的波动时,需求突变容易令未来的土地供求失衡。上述新界东北及西北发展计划中的波折,社会应引以为鉴。

要避免受制于土地和基建设施而导致发展出现樽颈的情况,社会需要适时创造足够的容量和储备,以满足各项社会及经济发展需要。[20]

放眼未来 创造「备用容量」

智经去年发表《加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策》的研究报告,指出现时「需求主导」规划模式可能对社会发展造成制肘,认同由发展局和规划署进行的《香港2030+》研究中所倡议的「创造容量」规划理念,提升基建及环境容量以为本港创造发展空间。[21]

根据政府估算,本港人口将由2014年约724万,增至2043年约822万,而在《香港2030+》的规划概念下,政府将最大住屋容量设为约900万人,即有意为至2043年的估算人口,提供约10%的缓冲或「调配空间」,希望改善居住空间,提升市民的生活质素。根据规划愿景所需要的容量适度提升,并预留「备用容量」作未来发展[22],有助打好发展基础。

「创造容量」除了需要具前瞻性的规划政策外,确保政策持续亦非常重要。早年土地供应锐减,加上发展计划历经波折,增添规划上的困难。根据《香港2030+》研究对长远土地需求的粗略估算,未来新增土地需求约为4,800公顷,撇除已落实及规划的发展项目可供应的约3,600公顷土地,即香港仍需要约1,200公顷的额外土地。[23]

有见及此,智经建议政府于采纳「创造容量」规划理念的同时,应建立土地储备机制,以稳定的土地资源支持未来的规划和发展。而要建立及补充土地储备,香港需要从土地储备的开拓、使用和管理三方面探究。[24]

供应要多元灵活 资讯需公开透明

要有稳定而充足的土地储备,除了一贯填海、改划用途、重建、征地等方法外,善用岩洞、地下空间、石矿场、堆填区等方案,均值得研究。通过多元化方式觅地,并就各种来源的土地订定发展潜力及优先次序,以便因应未来的规划,将合适的土地储备转化为实际土地供应。[25]

未来瞬息万变,为应付将来各种土地用途的需求,政府宜贴近市场,充分掌握数据和理据,去详细检视和订立各项短、中、长期,以及创造容量规划理念下的土地供应目标,确保有充足而合适的储备去应对各类需求;土地储备面积及数量的推算亦应定期更新,以保持其灵活性。土地供应不是求多多益善,更重要的是要贴近并有效地回应需求。要明白到任何运输及基建发展项目,包括铁路、公路等如要立项,必须衡量成本效益,方能作出最符合社会整体利益的决定。[26]

要保持土地供应稳定,让市民能清楚政府的发展规划和预算,甚为重要。就此,政府可通过整合各项资料,如土地所在分区、面积、现况及其发展潜力和优次等,并作定期更新及公布,让公众清楚一目了然,也有助政府准确回应土地需求。

通过「创造容量」,适度预留发展空间,可为香港创造更多可能。配合土地储备机制,让市民见得到供应,望得到将来,发展基础自然稳固。

1 「二零一九年第二季经济情况及二零一九年本地生产总值和物价最新预测」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201908/16/P2019081600431.htm,最后更新日期2019年8月16日;「二零一九年第二季经济情况及二零一九年本地生产总值和物价最新预测─附表一」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/201908/16/P2019081600431_317647_1_1565953520576.pdf,最后更新日期2019年8月16日。
2 「二零一九年五月至七月失业及就业不足统计数字发表」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201908/19/P2019081900450.htm,最后更新日期2019年8月19日。
3 「最新每月统计数字」,《统计数字》,土地注册处,最后更新日期2019年9月3日
4 「1996-2000年住宅及非住宅楼宇买卖合约统计数字」,《统计数字》,土地注册处,最后更新日期2012年12月11日;「2001-2005年住宅及非住宅楼宇买卖合约统计数字」,《统计数字》,土地注册处,最后更新日期2012年12月11日;「2006-2010年住宅及非住宅楼宇买卖合约统计数字」,《统计数字》,土地注册处,最后更新日期2012年12月11日。
5 《二零一五年施政报告》,2015年1月14日,第72段。
6 「临时立法会参考资料摘要 全港发展策略检讨最后摘要报告」,立法会PELB(CR) TC 15/95 Pt 9号文件,1998年3月26日。
7 「新界东北新发展区规划及工程研究 初议报告摘要」,《新界东北新发展区规划及工程研究─勘查研究》,土木工程拓展署及规划署,2008年10月,第1页;「发展局局长在立法会发展事务委员会介绍洪水桥新发展区规划及工程研究的初步发展大纲图及第二阶段社区参与的开场发言」。取自政府新闻公报网站:https://www.devb.gov.hk/tc/sdev/press/index_id_8024.html,最后更新日期2013年10月22日。
8《香港2030:规划远景与策略最后报告》,2007年10月,第78页。
9《二零零七至零八年施政报告》,2007年10月10日,第10段。
10「古洞北及粉岭北新发展区-主体工程、详细设计及特设现金津贴拨款」,立法会发展事务委员会,立法会会CB(1)456/18-19(03)号文件,2019年1月22日,第2页;「洪水桥新发展区,经修订的建议发展大纲图 资料摘要」,《洪水桥新发展区》,土木工程拓展署及规划署,2008年10月,第18页。
11《加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策》,智经研究中心,2018年9月,第33页。
12《长远房屋策略》,运输及房屋局,2014年12月,第5至6页;「《长远房屋策略》 2018 年周年进度报告」,运输及房屋局,2018年12月,第2页。
13「供申请售卖土地表制度的背景摘要」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/200802/29/P200802290195_0195_37074.pdf,最后更新日期2008年2月,第1页。
14「资料摘要-香港的房屋供应」,立法会秘书处,立法会秘书处IN20/12-13号文件,2013年5月28日,第5页。
15 「2004至2005年度卖地结果」。取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2004-2005.pdf,最后更新日期2012年12月28日;「2005至2006年度卖地结果」。取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2005-2006.pdf,最后更新日期2012年12月28日;「2006至2007年度卖地结果」。取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2006-2007.pdf,最后更新日期2012年12月28日;「2007至2008年度卖地结果」。取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2007-2008.pdf,最后更新日期2012年12月28日;「2008至2009年度卖地结果」。取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2008-2009.pdf,最后更新日期2012年12月28日;「2009至2010年度卖地结果」。取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2009-2010.pdf,最后更新日期2012年12月28日。
16「2018至2019年度卖地结果」。取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/tc/landsale/records/c2018-2019.pdf,最后更新日期2019年4月16日。
17 「私人住宅-落成量、总存量、空置量及入住量」,《落成量及相关统计数字》,差饷物业估价署,最后更新日期2019年8月6日;「私人写字楼-落成量、总存量、空置量及入住量」,《落成量及相关统计数字》,差饷物业估价署,最后更新日期2019年8月6日;「私人商业楼宇-落成量、总存量、空置量及入住量」,《落成量及相关统计数字》,差饷物业估价署,最后更新日期2019年8月6日;「私人分层工厂大厦-落成量、总存量、空置量及入住量」,《落成量及相关统计数字》,差饷物业估价署,最后更新日期2019年8月6日。
18 同18。
19「长远房屋策略」,运输及房屋局,2014年12月,第16页。
20 同11,第85页。
21 同11,第97页。
22 同11,第97页。
23 「香港2030+:元素三」。取自香港2030+网站:https://www.hk2030plus.hk/TC/building3.htm,最后更新日期2017年7月1日。
24 同11,第98页。
25 同11,第98页。
26 同11,第97至100页。