时事分析 | 土地房屋及基建 | 2019-10-30 | 《信报》

一手空置税可有作用?



行政长官于今年度的施政报告打出一套组合拳,从供应及需求方面多招齐发,处理房屋问题,其中最受争议的,莫过于通过放宽按揭保险计划的楼价上限,支援首次置业人士「上车」。部分人认为会令中高收入的专业人士受惠,亦有利于提振楼市,但也有人担心放寛按揭会刺激楼价上升,并增加置业人士所承受的风险。

其实能够左右楼市的因素什多,即使撇除政经环境影响,聚焦于政府的单一举措,对预示楼价起跌的作用也极其有限。因为政府介入楼市的方式,从来不只一种。于供应层面上,施政报告便预告2020年将预售居屋和「绿置居」单位增至1.2万个[1],为2014年政府复售居屋以来出售最多资助房屋的一年。[2]虽然在一些人眼中,万余个预售单位仍犹如杯水车薪,但要说其对私人发展商的未来销情全无影响,恐怕亦与事实不符。

当然,私人发展商现时更关心的,可能是政府计划向空置一手私人住宅单位征收的「额外差饷」(「一手空置税」)。[3]「一手空置税」这一招,究竟会成为理顺住宅供应的杀手锏,还是沦为花拳绣腿,相信不只是发展商,市民都会非常关注。

「一手空置税」约等于楼价5%

一手空置税,顾名思义就是对一手私人住宅单位的空置状况作出规管。根据已刊宪的《2019年差饷(修订)条例草案》,发展商每年需就旗下获发占用许可证(俗称「入伙纸」)达12个月,但仍未售出或租出少于183日(约6个月)的一手私人住宅单位作出申报。

罚则方面,条例列明发展商需为上述未售出或租出的单位缴交额外差饷,金额相当于应课差饷租值的200%(在2019/20财政年度,一般单位的差饷征收率为5%[4]),大约等如两年的市值租金。以现时住宅单位约2.5%的平均租金回报率计算,额外差饷约等于楼价的5%。[5]2018年全港共有15,633宗一手私人住宅单位交易,牵涉总金额为约2,195亿港元,即平均每宗交易额约为1,400万港元[6],以此水平楼价计算5%的额外差饷,所涉金额将为约70万港元。

草案将提交立法会,并计划于通过后约三个月实施,目标为鼓励发展商将一手私人住宅单位尽早推出市场[7]、理顺楼市供应。

让数字说话 一手空置税能带来大量供应?

要于政策推出前断言成败实在言之尚早,不过相信市民亦会有兴趣从数字上看看,一手空置税有可能带来什么政策效果。

一手空置税的政策目标是鼓励发展商将一手私人住宅单位尽早推出市场,要评估效果,第一项当然是其可能带动投入市场的单位数量及种类。

在此,可先谈谈政策所针对单位的数量。截至2019年6月30日,私人住宅一手市场已落成楼宇但仍未售出的单位,俗称「货尾单位」,数字约为10,200伙。[8]当中政策所针对、落成超过12个月的单位,数量约为5,100至7,500伙。[9]

至于单位类型方面,截至2019年3月31日,「货尾单位」当中有31%实用面积少于40平方米(即少于430平方呎)、29%实用面积介乎40至69.9平方米(即430至752平方呎)[10],换言之「货尾单位」当中有六成为市场上有较大需求的中小型单位。

单位落成后未有于市场上出售或出租,充其量只属数字上的供应,而非实际供应,对纾缓房屋需求作用不大,上述单位正是现时一手空置税草案所针对、希望能令其尽快推出市场形成实际供应的目标。不过,由于上述计算中可能包括发展商计划用以出租或作服务式住宅的单位,相关资料将左右实际供应数字。同时,单位能否成功出售与面积与价格、市场气氛、经济状况等因素有关,亦会影响实际投入市场的单位数目的计算。

钻空子避征税 空有方案对症乏力?

政策的文本及涵盖范围固然重要,如何执行及避免漏洞,亦为重点之一。坊间就政策执行上有不少疑问,其中一个最多被提及的,就是发展商能否透过延后申请「入伙纸」,以回避征税。就上述问题,可以先研究一下现时政府的批地流程。

现时政府的批地条款中列明土地的「建筑规约」,当中规定发展商须在指定期限内,一般为48至60个月,完工并取得「入伙纸」,否则须向地政总署申请延长期限并缴补地价,补价金额由延迟一年须补交原地价2%,按年递增至第六年的32%。[11]如业权人拒绝缴付补价或政府拒绝延长「建筑规约」期限,政府可以收回土地,而过往亦曾出现类似个案。[12]

2018/19年度政府共售出14幅住宅用地,总成交金额约839亿港元,平均每幅土地成交价约为60亿港元,如以最低百分比的第一年延期补地价金额,即原地价2%计算,牵涉金额将为约1.2亿港元(如继续延期计算比率将进一步上升)。[13]以2018年全港一手私人住宅单位平均每宗交易金额约为1,400万港元,额外差饷为平均每个单位约70万港元计算[14],最低一年补地价金额约相等于向逾170个单位的征税总额。

如果能选择,究竟发展商会争取早日以合理价格售出单位,还是待更好价格而沽?相信其自有判断。但早前楼市成交量萎缩,2019年6至8月平均每月一手私人住宅单位成交量为1,418伙,较2019年1至5月平均2,270伙下跌37.5%。[15]如楼市持续有大幅度转向,令大量一手单位滞销,发展商割价求售的压力自然更大。究竟放宽按揭保险计划的楼价上限会否改变成交走势,各界亦正拭目以待。

项庄舞剑意在沛公 为征二手空置税开路?

坊间亦有声音认为,开征一手空置税是否为推行二手空置税,以进一步活化市场铺路。翻查资料,2018年全港私人单位总数逾119万伙[16],以同年全港私人单位空置率为4.3%计算[17],粗略估计全港现有空置单位达五万个,数字上非常可观。

不过当提及有为数可观的供应时,难免令人联想到「八万五」年代供应大增的一段时间。回归后政府曾订下每年兴建8.5万个公营和私营住宅单位的目标,希望透过兴建更多房屋,将物业价格维持在合理水平。[18]直至2002年11月政府公布停止卖地及停建居屋前[19],1997至2002年期间房屋落成及供应量平均为每年71,150伙,比对1995及1996年平均50,520伙大幅增加40.8%。[20]

上述期间房屋供应短期内大幅增加,加上受到亚洲金融风暴及非典型肺炎疫情冲击,楼价受压,楼价指数由1997年10月高位的172.9大跌66.2%,至2003年7月的58.4。当中楼价于1998年尾曾录得9.6%回升,但1999年新落成单位大幅涌现后,指数再度向下。[21]当考虑是否进一步研究开征二手空置税时,政府宜密切关注社会、政治和经济状况,以及政府各项措施对楼市的影响,避免众多不利因素与大量供应同时涌现,市民「接货」乏力,重蹈上述时段的覆辙。

吸纳意见厘清细节 方能对症下药

住宅单位只落成却不应市,犹如得物无所用。政府希望通过政策鼓励发展商将一手私人住宅单位尽早推出市场,从供应面入手期望起稳定楼市作用,对盼望置业的市民而言,自然是受欢迎之举。惟政府于草案提上立法会讨论时,仍须研究各方意见,以便制订执行细节,例如界定及处理服务式住宅及用作出租单位的相关事宜。当局未来亦要紧贴市况,适时调整,确保市场能健康地运作。

1《二零一九年施政报告》,2019年10月16日,第16段。
2「明年料售1.2万伙居屋绿置居」,取自明报新闻网:https://news.mingpao.com/pns/要闻/article/20191017/s00001/1571249405637/明年料售1-2万伙居屋绿置居,最后更新日期2019年10月17日。
3 同1,第10段。
4「差饷—征收差饷的基准」。取自差饷物业估价署网站:https://www.rvd.gov.hk/tc/public_services/rates.html,最后更新日期2019年8月1日。
5「《2019年差饷(修订)条例草案》刊宪」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201909/13/P2019091300283.htm,最后更新日期2019年9月13日;「立法会九题:未售出一手私人住宅单位—附件二」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/201906/19/P2019061200388_311978_1_1560914626485.pdf,最后更新日期2019年6月19日。
6「住宅买卖」,《物业市场统计资料》,差饷物业估价署,最后更新日期2019年10月8日。
7「《2019年差饷(修订)条例草案》刊宪」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201909/13/P2019091300283.htm,最后更新日期2019年9月13日。
8「私人住宅一手市场供应统计数字」,运输及房屋局,2019年7月,第13页。
9 因上述统计数字以年份划分,未能将2018年10月前数字区分出来,故以上下限分别列出2017年或之前及2018年或之前的数字。资料来源:「私人住宅一手市场供应统计数字」,运输及房屋局,2019年7月,第13页。
10「立法会九题:未售出一手私人住宅单位—附件二」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/201906/19/P2019061200388_311978_1_1560914626485.pdf,最后更新日期2019年6月19日。
11「陈茂波网志谈房屋政策新措施」。取自政府新闻网:https://www.news.gov.hk/chi/2018/07/20180701/20180701_081807_445.html,最后更新日期2018年7月1日。
12「立法会十五题:『建筑规约』期限」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201301/23/P201301230364.htm,最后更新日期2013年1月23日。
13「2018至2019年度卖地结果」,《卖地纪录》,地政总署,最后更新日期2019年4月16日。
14 同6。
15 同6。
16「私人住宅—落成量、总存量、空置量及入住量」,《落成量及相关统计数字》,差饷物业估价署,最后更新日期2019年10月8日。
17 同16。
18《一九九七年施政报告》,1997年10月8日,第51至52段。
19「房屋及规划地政局局长孙明扬的声明」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/200211/13/1113240.htm,最后更新日期2002年11月13日。
20「香港社会及经济趋势(2007年版)」,政府统计处,2007年11月,第166页;「香港社会及经济趋势(2001年版)」,政府统计处,2001年11月,第138页。
21「私人住宅—各类单位售价指数」,《物业市场统计资料》,差饷物业估价署,最后更新日期2019年10月8日。