时事分析 | 教育及人力资源 | 2019-10-31 | 《经济日报》

特殊教育的理想与现实



每个人都有接受教育的权利,但有特殊教育需要(Special Educational Needs, SEN)的学童,却受限于各种的身心障碍,难以应付一般的教学模式。政府在新一份《施政报告》提出增加相关服务的名额,并推行试验计划,冀提早辨识SEN学童。[1]同一时间,教育学者多年来提出不同教育方针,助他们获得适切的学习支援。现时各国政府各施各法,让社会迈向融合,但到底不同教育政策有何特色?哪一项更有助促进社会融合呢?

由隔离、融合到全纳

特殊教育发展历史悠久,社会在不同时期有不同的安置方式、教学策略和辅导方法,处理SEN学生的学习和适应问题。[2]发展初期,社会倾向将SEN儿童与普通儿童分隔,拒绝让他们融入主流社会;至1975年,美国颁布《教育所有伤残儿童法案》,为特殊教育订立了基本原则[3];1978年,英国发表《华乐报告书》(Warnock Report),提出融合教育(Integrated Education)的理念和政策,同时指出必须尽量让特殊学生在主流教育体系中生活和学习,[4]奠定了「融合教育」的论述和政策基础。[5]

至1994年,「全纳教育」一词首次在西班牙《世界特殊需要教育大会:入学和质量》上被提出,[6]除了主张让SEN学童拥有在主流学校学习的机会,更提倡学校重整课室的环境,以符合所有学童的学习需要[7],相对融合教育由学生适应学校环境,全纳教育更倾向由学校主导,以确保SEN学童在普通课室里获得所需服务。[8]故学术界一般认为,全纳教育是融合教育的延伸发展。[9]

全纳教育:制度及法律入手 消除学习障碍

目前台湾、英国和美国均采用全纳教育政策,并为此订立针对性法例,特别强调消除歧视、及早识别/支援,以及为SEN学生提供适切的教育,包括为学生订立个人学习计划。

台湾《特殊教育法》订明,学校需要为有身心障碍的学生在入学一个月内订立个别化教育计划,每学期至少检讨一次。[10]而英国的《2014年儿童与家庭法》实施后,亦为每名SEN学生提供一套度身订造的教育、健康及照顾计划[11],家长或学校若怀疑学童有SEN,可要求地方当局进行评估,并决定是否需要制订计划,若决定为需要,将由学校的特殊教育需要统筹主任、班主任、科目教师共同制订,并由地方当局进行监察。[12]

此外,英国有主流学校为SEN学生提供弹性课程,学生无须跟足一般学生的时间表上课,学校会按他们的兴趣和能力,设计适合的时间表。曾有本地传媒到英国访问一名就读于主流学校、患有唐氏综合症的学生,该校的特殊教育需要统筹主任知其喜欢烹饪,特别为他安排在下午上烹饪课,助其培养兴趣和建立自信心。这个度身订造的上课时间表,并非校方说了算,统筹主任设计时间表时会与学生和家长一同商讨[13],赋予家长参与整个服务过程的权利。[14]与此同时,家长亦可就学校为其子女提供的评估、取录与否及辅导服务决定等方面,向当地的教育部门提出上诉[15]。而三地的地方当局及教育机关,亦会定期评估及监督学校推行全纳教育的情况,确保服务到位。

融合教育:三层支援模式 识别不同程度学生

至于实施融合教育政策的香港,目前采用「双轨制」推行特殊教育,较严重或多重残疾的学生,会在家长同意下转介入读特殊学校,其他SEN学生则入读普通学校,与同龄学童一起接受教育,并要求学校以「全校参与」模式实行融合教育政策,以便有效地照顾学习差异。[16]

目前,教育局正实行「三层支援模式」,让学校评估学生情况后,为有不同程度需要的学生提供适切支援。第一层为透过及早识别和优质课堂教学,帮助短暂或轻微学习困难的学生,避免问题恶化;第二层为额外支援有持续学习困难的学生;而第三层则集中加强支援个别问题较严重的学生。[17]

此外,政府亦会每年为学校提供拨款,支援SEN学童的学习需要,包括去年《施政报告》提出重整学习支援津贴,将每名第三层支援学生的津贴额由2.86万元增至6万元,第二层支援学生的津贴额则由1.43万元增至1.5万元[18],为学校提供更多经济援助。教育局亦由2017/18学年起,在三年内分阶段于每所公营普通中、小学增设一个学位教师教席,以便学校安排一名专责教师担任特殊教育需要统筹主任。[19]

至于法例保障方面,香港于1996年订立《残疾歧视条例》,列明所有学校都有责任收录有特殊教育需要的学生,并提供适切的支援。[20]平等机会委员会也在2001年推出《教育实务守则》,清楚列明各项名词的定义、各持分者的法律责任,以及不同情况下的条例参考,协助教育界及公众详细理解《残疾歧视条例》的精神和有关人士的权利及责任。[21]

理想与现实差距大 政策实施困难重重

不过,无论是「全纳教育」或是「融合教育」,政策「落地」时往往面临不少挑战。随着SEN学生人数上升,台湾开始面临特殊教育老师人手不足的困境。目前台湾在高级中等[22]以下的教育阶段均设有特殊教育班,分别为集中式特殊教育班、分散式资源班及巡回辅导班[23],各特教班需由具特殊教育相关专业的特教老师任教。[24]以小学为例,台湾《高级中等以下学校特殊教育班班级及专责单位设置与人员进用办法》规定,每班集中式特教班学生人数不可超过十人,每班设置两名教师[25],师生比为1:5。但参考2018年度的数字,台湾国小特殊教育身心障碍类老师仅有5,355人,而同年度身心障碍类小学生却有40,741人[26],师生比为1:7,明显不符合法例规定。

至于在全纳教育发展中走得较前的英国[27],近年亦面对各种问题。英国教育标准局2017/18年度报告显示,不少学生因为有关部门审批缓慢,导致未能获得适切的支援,2018年便有2,060名教育、健康及照顾计划申请个案尚待审批,较2010年高出近三倍。[28]另外,2017年间共有5,800名SEN学生在就读第10和第11年级期间,被学校以不正当手段「踢出校」[29],原因被指是部分学校不希望该校整体的GCSE(英国中学会考)成绩表现被拉低。[30]由此可见,虽然全纳教育概念备受追捧,但当实际套入教育制度之中,却衍生出各样难题,有效的实践方案仍有待探究。

SEN生转校被拒 歧视条例形同虚设?

香港的情况亦不遑多让。融合教育政策推行超过20年,屡被批评成效不彰。[31]近年香港教育界、社福界,甚至SEN学童的家长,都多次要求政府检讨现行的融合教育政策,内容包括学校拒收、教师培训不足等问题。

教育事务委员会辖下融合教育小组委员会(小组委员会)在2014年发表的报告中提到,有部分家长表示有些普通学校不愿取录SEN学生。[32]有传媒早前访问的SEN学童家长,亦指出其患有专注力不足/过度活跃症、读障及有限智能的儿子,转校时四度遭拒,原因包括「无人退学所以无位」、「私校support唔到SEN」等,更有人直接收到校长的转校推荐信。[33]虽然现有的《残疾歧视条例》列明学校不可拒收SEN学生,但有关注SEN学童权益的人士指出,基于「校本管理」方针,即使家长向教育局投诉,局方都会把投诉交回学校彻查,造成「自己人查自己人」。[34]

至于教师的专业发展,去年4月的审计报告提到,教育局推出的融合教育教师专业发展「三层课程」培训目标尚未达标。2015/16至2019/20学年间,在「基础课程」、「高级课程」和「专题课程」,分别共有219、572和326所学校未能达标。[35]小组委员会分析,可能鉴于许多在职教师工作繁重,难以离开岗位参加培训。[36]亦有小学副校长透露,现时的培训课程中,试教部分并不理想,因为一节40分钟的课堂会有四或五名老师到访,每人教约10分钟,令学生感到奇怪。[37]

小组委员会提多项建议 改善现行安排

小组委员会在2014年发表的报告中,就上述问题提出建议。就拒收方面,委员会建议政府可探讨可行模式,使学校能够为校内有不同类别SEN学生提供适切的支援,及采取措施改善资讯的透明度,例如要求学校在学校概览中加入取录的SEN学生人数、为这些学生提供的支援服务,以及其他有助选择学校的资料。[38]当然,资讯透明度提升不代表学校不会以其他理由拒收,但至少让家长心里有个谱。

而在教师培训层面,委员会则建议向在职教师提供奖学金和晋升机会等诱因,鼓励他们接受更深入的融合教育培训、检讨现行培训目标、就所有校长和教师按其需要完成三层课程中的某些课程订定时间表,以及研究为在职教师安排到校培训等。[39]教育局其后表示会仔细考虑各项建议,并会以积极及务实的态度处理。[40]

施政报告提出加强支援 前路仍漫漫

而顾及到现有架构的不足,今年的《施政报告》提出加强自闭症学童的第二层支援,包括由非政府机构提供的到校社会适应技巧小组训练,预计约一万名自闭症学童受惠。又计划明年年初推行为期20个月的试验计划,在幼稚园或幼稚园暨幼儿中心为有特殊需要迹象的儿童提供早期介入服务。[41]

根据教育局提供的最新数字,在2018/19学年间,于公营普通中、小学就读而有特殊教育需要的学生人数为49,080人。[42]政府有需要设法完善现有特殊教育政策,为SEN儿童提供更适切的支援,确保他们在合理环境下接受教育,同时要加强社会教育,加深市民对SEN的认识,让更多人认同融合理念,达至真正的共融社会。

1 《行政长官2019年施政报告》附篇,第71页,2019年10月16日。
2 「谈谈从『特殊教育』到『差异处理』的转向」。取自立场新闻网站:https://thestandnews.com/society/谈谈从-特殊教育-到-差异处理-的转向/,最后更新日期2017年11月13日。
3 Public Law 94-142 (USA),Version November 29, 1975, https://www2.ed.gov/about/offices/list/osers/idea35/history/index_pg10.html.
4 “The Warnock Report (1978) Special Educational Needs,” Education in England, http://www.educationengland.org.uk/documents/warnock/warnock1978.html, last modified November 11,2007.
5 同2。
6 「推进全纳教育 为每一个学习者提供适合的教育」。取自人民网网站:http://edu.people.com.cn/BIG5/n1/2017/0522/c220605-29292043.html,最后更新日期2017年5月22日。
7 Linda Phillips, Regina H. Sapona and Barbara L. Lubic, “Developing partnerships in inclusive education : One school’s approach,” Intervention in School and Clinic 30(5)(1995), pp. 262-272.
8 「台湾、英国及美国的全纳教育法例」,立法会秘书处,立法会IN15/13-14号文件,2014年4月17日。
9 许令娴,〈融合或全纳教育:未来香港教育迈进的方向〉,《教育发展与课程革新:两岸四地的视域和经验》,香港:港澳儿童教育国际协会,2003,第6页。
10 台湾《特殊教育法施行细则》第10条,版本日期:2013年7月12日。
11 Section 25, Part 3, Children and Families Act 2014 (UK), Version 2014, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/6/part/3/crossheading/education-health-and-care-provision-integration-and-joint-commissioning/enacted.
12 同6。
13 「孩子的完美拼图 我都做得到」。取自香港电台网站: http://www.liberalstudies.hk/video/programme.php?vid=ppuz15-0006,最后更新日期:2015年9月8日。
14 同6。
15 同6。
16 《全校参与模式融合教育运作指南》(第三版),教育局,2014年8月,第1页。
17 同16,第40页。
18 「每年额外拨8亿元支援SEN学生 学校津贴按「人头」计」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/245381/施政报告-每年额外拨8亿元支援sen学生-学校津贴按-人头-计,最后更新日期2018年10月10日。
19 「教育局通告第 8/2019 号特殊教育需要统筹主任」。取自教育局网站:https://applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC19008C.pdf,最后更新日期2019年3月29日。
20 香港法律第487章《残疾歧视条例》第24条,版本日期:2015年1月9日。
21 《残疾歧视条例实务守则》,版本日期:2000年1月8日。
22 高级中等教育阶段:由中央政府、直辖市政府、县(市)政府或由私人依私立学校法设立,高级中等学校依其设立之主体为中央政府、直辖市政府、县(市)政府或私人,分为国立、直辖市立、县(市)立或私立。
23 台湾《特殊教育法》第二章第11条,版本日期:2019年4月24日。
24 同8。
25 台湾《高级中等以下学校特殊教育班班级及专责单位设置与人员进用办法》第3、5条,版本日期:2018年11月13日。
26 「一○七年度特殊教育统计年报」,台湾教育部,2018年9月。
27 “Schools for everyone. Inclusive education in the UK.”, Best Start Education, http://beststarteducation.com/schools-for-everyone-inclusive-education-in-the-uk/, last modified November 15, 2017.
28 Ofsted, The Annual Report of Her Majesty’s Chief Inspector of Education, Children’s Services and Skills 2017/18 (London: Office for Standards in Education, 2018), December 4, 2018, p.53.
29 同28。
30 同28,第26页。
31 黄锦良,<全面检讨融合教育政策>,《星岛日报》,2017年1月25日,F03页。
32 「教育事务委员会融合教育小组委员会报告」,教育事务委员会融合教育小组委员会,立法会CB(4)1087/13-14(01)号文件,2014年9月。
33 「SEN生转校求援须跨区 4成父母感学界排斥」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/121764/01问卷调查-下-sen生转校求援须跨区-4成父母感学界排斥,最后更新日期2017年9月27日。
34 同33。
35 「融合教育」,《审计署署长第七十号报告书》,审计署,2018年4月3日。
36 同32。
37 欧阳翠诗,〈融合教育︰徘徊十字路口〉,《香港01》周报第113期,2018年5月28日,A01,B01-B06页。
38 同32。
39 同32。
40 「立法会:教育局副局长就『融合教育小组委员会的报告』议案总结发言」。取自政府新闻公报网站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201412/10/P201412100990.htm,最后更新日期2014年12月10日。
41 《二零一九年施政报告》,2019年10月16日,第32段;《二零一九年施政报告》附篇,2019年10月16日,第54页;「到校学前康复计划 2022学年名额达1万」。取自明报新闻网站:https://news.mingpao.com/pns/教育/article/20191017/s00011/1571249417774/到校学前康复计划-2022学年名额达1万,最后更新日期2019年10月17日。
42 智经于9月10日透过电邮向教育局查询2018/19年度的SEN学生人数,其于9月13日回复。