时事分析 | 医疗卫生与健康 | 2019-12-02 | 《星岛日报》

三个角度审视基层医疗人力资源



大众健康是社会发展的基石,因此行之有效的医疗体系,是现代宜居城市不可或缺的一部分。假如形容医疗体系为一座庞大的「机器」,医护专业人员便是当中必不可少的「齿轮」,每个职系环环相扣,「齿轮」之间如何紧密合作,合力推动「机器」持续运作,乃也是一门学问。

政府近年冀从市民求医过程的首个接触点──基层医疗──入手,扭转「重治疗,轻预防」的观念,长远减轻公营专科及医院服务的压力。[1]在服务重心转移的过程中,各方有必要持续监察服务成效,包括检视「齿轮」的数量和质素,能否应付「机器」运作时的需要。

为了有系统地讨论香港基层医疗服务的不同面向,智经参考逾百份国际文献,订出六项具理论基础的评估原则,当中的「质素保证」,正正是检视协助各「齿轮」,即跨专业医护团队提供服务的措施,以及人力资源规划、培训及规管的状况。[2]本文将以「质素保证」原则,审视本港基层医疗人力资源及跨团队协作的不足。

21世纪侧重慢性病管理 跨专业团队角色备受重视

在分析本地基层医疗的「质素保证」前,应先明白社会对有关服务的需求,正由20世纪侧重于处理急性疾病,逐渐演变为21世纪的慢性疾病管理。[3]世界卫生组织及多个关注团体去年发表报告指,慢性疾病普及,导致医疗体系需要长时间为大量患者提供治理。以往着重诊断和治疗的培训,可能已不足够让医护人员应对需要持续护理的广泛人口,因此具质素的社区医护团队是管理慢性疾病的关键。[4]

在香港,基层医疗服务由跨专业的医护人员提供,例如西医、牙医、中医、护士、药剂师、物理治疗师及营养师等。[5]过去也有不少由跨专业团队提供的基层医疗服务的例子,例如医管局于2009年起,分阶段在联网的特定普通科门诊推出「健康风险评估及跟进护理计划」,由护士、营养师及药剂师等组成的团队,为糖尿病和高血压患者提供全面健康风险评估,以便控制病情及跟进护理。[6]以参与该项计划的糖尿病患者为例,不论是出现相关并发症、总计死亡率,或是诱发心血管疾病的个案数字,均明显低于没有参与的患者[7],可见良好的跨专业护理模式是「质素保证」的重要元素。[8]

多项措施加强团队协调 惟部分实效欠奉

为推动跨专业护理模式,当局早年引入多项措施,例如于2011年起陆续就主要慢性疾病和特定年龄组别的护理推出《参考概览》,为医护人员提供通用参考,例如针对筛查及转介服务订定流程指引,让不同岗位的医护人员更清楚各自的职责,助他们在社区提供持续、全面和以实证为本的护理。[9]

此外,当局亦推出《基层医疗指南》,为市民及医疗服务提供者,构建一个便于查阅社区基层医疗服务提供者执业资料及专业资格的电子资料库[10],让市民可在《指南》中寻找适合的医护人员,也方便服务提供者转介病人接受其他医护服务。不过,《指南》只载列西医、牙医及中医的执业资料,而当局现阶段未有计划把《指南》扩展至其他医疗人员。[11]

翻查资料,2017年已登记加入《指南》的西医、牙医及中医数目,分别占其注册人数的11.9%、17.0%及18.5%,均不足两成。有受访中医及西医向智经表示不熟悉及没意欲加入,更有市民批评其实用功能欠奉,包括未能透过平台预约医疗服务。由此可见,设立《指南》的初衷虽好,但当局应审视《指南》的定位和目标,并增加内容多元性和实用功能,如预约功能、宣传健康资讯,以吸引医护人员及市民使用。[12]

人手数量:护士、西医及物理治疗师严重不足

除了促进跨专业合作,「质素保证」也需要优秀的人力资源。以下将从人手数量、专业培训及规管三方面,探讨基层医疗的人力资源状况。[13]

人手数量方面,卫生署自1980年起多次进行医疗卫生服务人力统计调查,以助策划医护人力资源。[14]而食卫局、教育局及教资会则会因应社会需求及统计数据,制定医护专业的培训学额[15],并资助院校建设医疗教育设施。[16]

根据当局推算,在2030年各基层医护人员,只有药剂师及脊医的人手相对充裕,其他各医疗专业人手均出现短缺,特别是普通科护士、西医及物理治疗师,分别欠1,669、1,007及933人。[17]

从上述资料可见,不少专业职系的人手面临严重不足,或会窒碍政府发展基层医疗的步伐。除了因应服务需求增加相关专业职系的学额外,当局亦可从聘任安排入手,例如加入弹性雇佣措施,因应情况灵活调配时间,以吸引有意投身半职或兼职医护工作的潜在人手。[18]

专业培训:须深化医护人员基层医疗知识

至于专业培训,现时本港医护人员可分为职前及在职培训两个阶段。有关职前培训,本港法定注册的医护人员(脊医除外)的培训,主要由本地教育机构提供,其中香港大学、香港中文大学及香港理工大学为主要获教资会资助的医疗专业培训机构。[19]而各医疗专科的培训年期不一,除中医学生须通过执业试外[20],其他医疗专业在完成本地培训课程及实习后,便可正式执业。[21]

至于四类现时无须法定注册的基层医疗人员,包括营养师、临床心理学家、言语治疗师及足病治疗师,前三者可由本地大专院校的自资或资助课程培训出来,足病治疗师则没有本地的相关课程,无法「香港制造」。[22]另由于上述四类人员没有相应的独立法定规管机构,因此他们的执业资格,须视乎聘请机构准则。[23]

有关在职培训,各个专业的执业要求和法例规定亦有所不同。受法定注册规管的基层医疗人员中,所有注册中医师、专科医生及专科牙医,均须强制参与持续专业进修/持续专业发展计划,其他医疗专业的进修计划则属自愿参与性质,由所属的管理局或委员会推行,但参与情况未如理想。[24]举例,截至2016年底,本港14,013名正式注册的西医中,只有1,091人在同年获发「普通科医生自愿延续医学进修计划」证书。[25]至于无须法定注册的基层医疗人员,个别协会可能举办相关的交流及教育活动。[26]

值得注意的是,基层医疗的服务团队着重社区层面工作,需具备异于在医院服务的知识。以服务糖尿病患者为例,基层医疗会较侧重预防及护理工作,包括教育患者如何控制血糖、护理伤口等;医院则主要处理已出现的并发症。故此,政府应提供更大诱因,增加医生接受家庭医学培训的意欲,以及为护士设立更适切的基层医疗培训课程。[27]此外,由于现时没有为医生和护士以外的地区康健中心医护人员提供进修课程,政府应尽快为各职系安排相关的适应课程及培训,以确保服务符合社区所需。[28]

其实位于葵青区、刚投入服务的地区康健中心,除了协调社区内的社区及医疗服务[29],也可成为社区医护人才的培训基地。当局应拨出充裕资源,协助相关医护人员掌握基层医疗相关知识及技能,从而建构稳建且高质的医护团队。[30]

专业规管:须确保准则切合社区需要

最后,在专业规管方面,本港一直奉行专业自主原则[31],各个医疗专业的法定管理局及委员会独立执行其法定职能,包括订立注册规定、处理和调查投诉,并对违规的注册人员施以纪律处分。规管机构亦有权评审本地培训机构的课程,是否符合注册要求;而对于海外培训的专业人员,规管机构也会订明标准,允许具备认可资历或通过执业试的医护人员在香港执业,保证他们符合专业标准。[32]

至于不受法定规管的基层医疗人员,现时大部分会透过以学会为本的自愿注册安排进行自我规管。政府于2016年推出「认可医疗专业注册计划」,团体须进行自我和外界同侪评审,而获委任的独立认证机构,将为有关团体制订标准,确保会员具备相应的专业水平。上述计划正优先审视15个医疗专业[33],包括基层医疗团队中的言语治疗师、足病诊疗师、营养师及临床心理学家,其中言语治疗师及听力学家的所属团体已获认证。[34]

随着多个地区康健中心将会陆续落成,跨专业团队提供的服务将扩展至社区,医护人员的职权及责任或许有所改变[35],以往看似行之有效的专业规管准则,是否能配合本港医疗体制的改变,以确保基层医护人员的服务质素,值得业界详细探讨。

话说回来,人一生很大机会患上不同疾病,而慢性病的普及,也凸显市民需要由家庭医生带领的跨专业医护人员,持续协助管理健康。一个社会能否拥有质量并重的跨专业医护团队,对确保全民健康极为关键。政府应适时以「质素保证」原则,检视基层医疗的人力资源和配套,别让本港的基层医疗发展蓝图沦为空谈。

1 《行政长官2019年施政报告》,行政长官办公室,2019年10月16日,第36至37段。
2 《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》,智经研究中心,2019年9月,第3页。
3 Sheri D Pruitt and JoAnne E Epping-Jordan, “Preparing the 21st century global healthcare workforce,” British Medical Journal 330 (2005), p. 637.
4 “Technical package for cardiovascular disease management in primary health care (Team-based care),” World Health Organisation, 2018, p. 9.
5 「进阶搜寻」。取自基层医疗健康办事处网站:https://apps.pcdirectory.gov.hk/Public/Search/AdvancedSearch.aspx,查询日期2019年10月29日。
6 「医疗服务改革-共同护理计划」,卫生事务委员会,立法会CB(2)1015/09-10(03)号文件,2010年3月8日,第6页。
7 Eric Yuk Fai Wan et al., “Five-Year Effectiveness of the Multidisciplinary Risk Assessment and Management Programme–Diabetes Mellitus (RAMP-DM) on Diabetes-Related Complications
and Health Service UsesdA Population-Based and Propensity-Matched Cohort Study,” Diabetes Care 41 (2018), pp. 49-52.
8 同2,第60页。
9 「参考概览」。取自基层医疗健康办事处网站:https://www.fhb.gov.hk/pho/sc_chi/initiatives/frameworks.html,最后更新日期2019年10月16日;“Module 10 Diabetic Eye Disease,” Primary Healthcare Office, https://www.fhb.gov.hk/pho/english/resource/files/professionals_DM_Module10.pdf, accessed October 29, 2019.
10 「关于《基层医療指南》」。取自基层医疗健康办事处网站:https://apps.pcdirectory.gov.hk/PCD_SP/TC/AboutPCD.htm,查询日期2019年10月29日。
11 同2,第58页。
12 同2,第58、59、147页。
13 同2,第61页。
14 「医疗卫生服务人力统计调查」。取自卫生署网站:https://www.dh.gov.hk/chs/statistics/statistics_hms/statistics_hms_bg.html,最后更新日期2007年8月22日。
15 《医疗人力规划和专业发展策略检讨报告》,食物及卫生局,2017年6月,第60页。
16 「提升大学教育资助委员会资助大学的医疗教学设施」,卫生事务委员会及教育事务委员会,立法会CB(2)606/18-19(01)号文件,2019年1月21日。
17 同15,第56至70页。
18 「提升医护质量 方可推动基层医疗发展」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-CN/analyses/902,最后更新日期2019年10月14日。
19 同15,第56至70、103页。
20 《2019年中医执业资格试考生手册》,香港中医药管理委员会,2018年9月,第1至2页。
21 同15,第56至70页。
22 「人类营养学深造文凭」。取自香港大学进修专业学院网站:https://hkuspace.hku.hk/cht/prog/postgrad-dip-in-human-nutrition,查询日期2019年10月30日;“Master of Social Sciences in the field of Clinical Psychology,” The University of Hong Kong, https://www.psychology.hku.hk/?page_id=1830, accessed October 30, 2019; “Master of Speech Therapy (MST),” The Hong Kong Polytechnic University, https://www.polyu.edu.hk/cbs/web/en/programmes/all_programmes/17/?cid=33&did=73&tag=1, accessed October 30, 2019.
23 同2,第65页。
24 同2,第66页。
25 同15,第68页。
26 “Latest events,” The Hong Kong Association of Speech Therapists, https://speechtherapy.org.hk/content/booking/, accessed October 31, 2019;「最新消息」。取自香港营养师学会网站:https://www.hkna.org.hk/zh-hant/news/第六届海峡两岸暨港澳营养改善学术会议-14-15092018,查询日期2019年10月31日。
27 同18。
28 同15,第72页。
29 「全港首个地区康健中心正式开幕」。取自政府新闻公布网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201909/24/P2019092400712.htm?fontSize=1,最后更新日期2019年9月24日。
30 同15,第73页。
31 同15,第73至75页。
32 同15,第71至80页。
33 15个不受法定规管的医疗专业,包括听力学家、听力学技术员、足病诊疗师、临床心理学家、牙科手术助理员、牙科技术员/技师、牙科治疗师、营养师、配药员、教育心理学家、制模实验室技术员、视觉矫正师、义肢矫形师、科学主任(医务)及言语治疗师。资料来源:「认可医疗专业注册计划」。取自卫生署网站:https://www.dh.gov.hk/chs/useful/useful_ar_scheme/useful_ar_scheme.html,最后更新日期2018年2月2日。
34 「认可医疗专业注册计划」,卫生事务委员会,立法会CB(2)369/18-19(01)号文件,2018年12月,第1至2页。
35 同15,第73页。