时事分析 | 医疗卫生与健康 | 2019-12-09 | 《星岛日报》

本港基层医疗健康服务 未算触手可及



每年冬季流感肆虐,医院「爆煲」彷佛已成意料中事,市民去公立医院急症室求诊,轮候上数小时是等闲事[1],去看私家医生,也会发现诊所内坐满病人,令人感到非常不便。为了应付今年冬季流感高峰期,医管局便在今年12月至来年4月,额外资助三万多名参加特定计划的长期病患者,向私家医生求诊两次,希望分流公院压力。[2]

其实,即使并非流感高峰期,相信每位市民都希望医护服务触手可及。近年政府期望透过市民求医的首个接触点--基层医疗--照顾市民的健康,并提升市民「治未病」的预防意识,当中服务是否触手可及,是衡量其成效的关键之一。

根据由智经参考国际文献制订、用作评估本港基层医疗健康发展的分析框架,所谓「服务可及」,是指任何人在有需要时,均能获得适切的基层医疗健康护理,条件包括医护费用可负担、预约诊治及时、求医地点易达。[3]以下将按这三大条件,分析本港基层医疗健康服务的发展,并指出政府计划在全港18区设立的地区康健中心[4],在改善基层医疗健康「服务可及」的潜力。

条件一:医疗费用容易负担吗?

第一大条件,是医护费用可负担。本港的基层医疗健康服务,主力由私营医疗界别提供,以诊症人次计算占市场约七成,是较有经济能力和愿意多付诊费市民的选择;而公营医疗的收费则较为低廉,主要照顾低收入人士、弱势社群、长期病患者和贫困长者的需要。[5]根据香港医学会2018年的调查,本港私人执业的普通科或家庭医学专科医生一般诊症,收费中位数为300元[6];而公营医管局普通科门诊每次诊症费用为50元[7],即私营服务一般收费较公营贵五倍。

虽然私营服务满足了大部分市民对普通科门诊服务的需要[8],惟在资源有限,而慢性疾病的治理和长者的健康服务过分倚赖公营医疗系统的情况下,收费较相宜的公营服务已近饱和,医管局辖下73间普通科门诊诊所,使用率超过95%。[9]其求诊人次亦预料会由2013/14年度的581.4万,增至本年度的615.4万。[10]

公营基层医疗服务的需求如斯庞大,当局遂透过多种资助模式,试图将市民引导至私人市场,加强「以地区为本」的服务,减轻市民在私营市场求医时的经济压力之余,也希望纾缓公营医疗系统的负担。[11]

资助模式一:钱跟人走

现时政府主要以两种模式,将市民从公营服务引导至私人市场,其一是以服务券(service voucher)资助市民,当中港人最熟悉的,莫过于自2009年起推行的长者医疗券计划。该计划旨在透过医疗券,资助长者在其所属社区,挑选和使用切合他们需要的基层医疗健康服务,包括西医、中医、牙医、物理治疗师、放射技师等十类医护专业人员提供的私营服务,所使用的医疗券金额,政府会以月结形式付还服务提供者。[12]

资助模式二:公私营合作

另一种模式,是由政府以实报实销形式,资助向市民提供服务的私营医疗单位。[13]医管局于2014年起,逐步在全港18区推行普通科门诊公私营协作计划,邀请患有高血压或糖尿病而病情稳定的医管局普通科门诊病人,以公营普通科门诊的价钱,在社区接受私家医生诊治。[14]目前,参与计划的私家医生,每年最多可就每名参与计划的病人,获取3,408元(包括医管局发还的资助款项及病人直接缴付的50元门诊费用[15]),涵盖最多十次诊症。[16]

由此看来,本港的基层医疗健康服务系统,颇为照顾市民的负担能力。

条件二:预约诊治服务是否及时?

第二大条件,是预约诊治及时。在这方面,本港公营基层医疗服务面对一定挑战,包括服务时间覆盖不足,以及轮候时间冗长。医管局普通科门诊服务主要照顾两类病人,包括患有糖尿病、高血压等病情稳定的长期病患者,以及患有感冒、肠胃炎等症状较轻的偶发性疾病患者。[17]前者可于每次覆诊后安排下次覆诊时间,无须另行预约;后者只可透过医管局电话预约系统,预约未来24 小时的诊症时段。[18]虽然医管局近年不断改善电话预约系统,令其更容易使用,不过由于名额供不应求,市民即使接通电话,也未必能预约服务。[19]

至于开放时间,现时基层医疗服务未能全面顾及市民在夜间和假日的求诊需要。医管局普通科门诊的应诊时间,一般为周一至五早上9时至下午5时,以及周六早上9时至下午1时[20],有提供夜诊服务的,则仅占31.5%(23间),在周日及公众假期夜诊的,更只有17.8%(13间)。[21]由于全港普通科门诊和私家诊所提供的夜诊服务有限,有意见认为,这导致间发病市民别无他选,只能前往公立医院求诊,加重急症室服务压力。[22]

除了门诊服务,物理治疗、职业治疗、医务化验等专职医疗,在基层医疗健康中的角色同样不可或缺,例如慢性呼吸系统疾病患者,可能需要物理治疗师和职业治疗师,协助他们加强呼吸系统功能和适应日常的活动。[23]以服务人次相对较多的物理治疗及职业治疗为例,医管局门诊2017/18年度一般稳定新症病人的轮候中位数分别为9和18个星期,即两个月及四个多月才可获得服务。[24]有物理治疗师组织更指出,根据2018年下半年的数据,医管局物理治疗门诊稳定新症个案最长的轮候时间约为33.3个星期,即超过八个月,轮候时间冗长,除增加病人不必要的痛苦外,更可能延误治疗,令个案由急性延至慢性痛症。[25]

条件三:服务地点是否易达?

第三大条件,是求医地点易达。本港大部分基层医疗健康服务由私营界别提供,包括由私家医生提供门诊诊症服务,以及12间私家医院附设的门诊服务。[26]根据卫生署于2016年的统计,全港约有5,000间私家诊所[27],地点遍布社区。医管局辖下普通科门诊诊所虽然数量较少(73间),但同样遍布全港18区。[28]因此概括而言,本港的基层医疗健康服务,地点尚算易达。

地区康健中心更能负担 疏导病人减公院压力

根据以上三个标准,本港基层医疗健康服务纵有一定基础,惟可及性仍有不足。不过,政府计划于全港18区设立的地区康健中心,却提供了改善契机。

首先,在服务地点方面,政府计划陆续在全港18区设立地区康健中心,首间已在今年9月于葵青区开幕,预计本届任期内可以在另外六个地区成立中心。[29]参考葵青区的做法,地区康健中心除了有一个主中心,旗下还会设立五个附属中心,有望覆盖当区更多不同位置居民的医疗需要。[30]

收费方面,地区康健中心以医社合作资助模式为基础[31],再混合上述的公私营合作及钱跟人走两种模式,多管齐下提供资助,确保市民能够负担医疗服务。医社合作是政府资助非政府机构,为地区居民提供基层医疗健康服务。政府透过公开招标,物色非政府机构负责运营地区康健中心,再由中心向社区内的私营医疗服务提供者购买服务。[32]中心的租金、采购及安装所需设备的费用由政府支付,而非政府机构则承担中心其他营运成本及基础设施费用。[33]

中心的服务收费则是采取公私营合作及钱跟人走的模式。所属地区居民可免费于中心获取由护士、药剂师及社工提供的服务,而接受医务咨询、中医、物理治疗、职业治疗、营养学等服务,则需要缴付经政府补贴后的自付费用。[34]以一般医务咨询为例,政府会提供250元的补贴,居民需缴付差额;至于物理治疗、职业治疗、视光学、言语治疗等其他医疗服务,病人最多自付150元。[35]而已参加长者医疗券计划的长者,亦可以从医疗券账户缴付中心计划的服务费用。[36]

透过各种资助,地区康健中心可将病人从公营医疗系统疏导至私营,有望纾缓基层医疗健康服务筹额供不应求,以及轮候时间冗长的问题。病情稳定的长期病患者和轮候专职医疗服务的病人,可以由公营服务,疏导至社区的私营服务提供者接受诊治,这些病人可以更便捷地在居住当区得到服务,医管局普通科门诊亦可以腾出筹额,诊治更多偶发性疾病的患者。

但值得注意的是,地区康健中心仍然未能照顾在夜间发病市民的求诊需要,因区内网络的私家诊所,大多未有提供夜诊服务,而且中心主要服务为助病人管理慢性病,而非偶发性疾病。[37]

总括而言,地区康健中心的成立,有望改善本港的基层医疗的「服务可及」。随着市民对中心的服务需求增加,政府应考虑增拨资源,建设更多附属中心,使基层医疗健康的概念融入社区,更为触手可及。[38]

1 郑翠碧,「【流感高峰】3公院急症室需轮候逾8小时 医管局加开1500病床应对」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/308623/,最后更新日期2019年3月21日。
2 〈医局拨7亿加床900迎流感 分流公院压力 额外资助长期病患看私医〉,《明报》,2019年11月29日,A12页。
3 《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》,智经研究中心,2019年9月,第74页。
4 「地区康健中心的背景资料」。取自地区康健中心网站:https://www.dhc.gov.hk/sc/background_information.html,最后更新日期2019年10月30日。
5 同3,第21、74至75页。
6 「香港医学会 二零一八年医生收费调查」。取自香港医学会网站:https://www.thkma.org/pressrelease/details/20190125_a1.pdf,最后更新日期2019年1月25日,第3页。
7 「医疗收费」。取自医院管理局网站:http://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=10045&Lang=CHIGB&Dimension=100&Parent_ID=10044&Ver=HTML,最后更新日期2017年6月18日。
8 同3,第26至27页。
9  「审核二零一九至二零二零年度开支预算 管制人员的答复(答复编号:FHB(H)379)」。取自食物及卫生局网站:https://www.fhb.gov.hk/download/legco/replies/190410_sfc/fhb-h-c.pdf,查询日期2019年10月29日,第1,255页。
10 「医院管理局年报2013-2014」。取自医院管理局网站:http://www.ha.org.hk/ho/corpcomm/ar201314/pdf/FullSet.pdf,查询日期2019年10月29日,第212页;「二零一九至二零财政年度政府财政预算案 总目140—食物及卫生局(卫生科)」,食物及卫生局,2019年2月27日,第398页。
11 同3,第77页。
12 「长者医疗券计划背景」。取自医疗券网站:https://www.hcv.gov.hk/sc/pub_background.htm,最后更新日期2019年6月26日;「医疗服务提供者」。取自医疗券网站:https://www.hcv.gov.hk/sc/pub_service_area.htm,最后更新日期2019年6月26日。
13 同3,第78页。
14 「普通科门诊公私营协作计划 (门诊协作)」取自医院管理局网站:https://www3.ha.org.hk/ppp/gopcppp.aspx?lang=schi,查询日期2019年10月29日。
15 同14。
16 「门诊公私营协作计划调整私家医生服务费」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201907/23/P2019072300584.htm?fontSize=1,最后更新日期2019年7月23日。
17 「立法会四题:医院管理局普通科门诊服务」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201804/25/P2018042500636.htm?fontSize=1,最后更新日期2018年4月25日。
18 同9,第265页。
19 同3,第80页。
20 「所有普通科门诊诊所」。取自医院管理局网站:http://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=200250&Lang=CHIGB&Dimension=100&Parent_ID=10052&Ver=HTML,查询日期2019年10月30日。
21 「医院管理局2019 年度夜间、星期日及公众假期普通科门诊服务」。取自医院管理局网站:http://www.ha.org.hk/haho/ho/hesd/gopc2019holiday_chi.pdf,最后更新日期2018年12月14日。
22 同17。
23 《家庭医生 照顾身心 医护伙伴 健康同行 香港的基层医疗发展策略文件》,食物及卫生局,2010年12月,第11至12页。
24 「立法会二十二题:专职医疗人员的人力规划及培训附件一」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/201805/02/P2018050200945_282820_1_1525265511836.pdf,最后更新日期2018年5月2日。
25 「物理治疗起动就有关“医院管理局的机构管治及人手状况”的意见书」,卫生事务委员会,立法会CB(2)965/18-19(15)号文件,2019年3月13日。
26 同3,第79页。
27 「私营医疗机构条例草案」,食物及卫生局,立法会FH CR 3/3231/16文件,2017年6月14日,第2页
28 同20。
29 《行政长官2019年施政报告》,行政长官办公室,2019年10月16日,第37段。
30 「葵青区地区康健中心」,立法会卫生事务委员会,立法会CB(2)1864/17-18(01) 号文件,2018年7月16日,第2页。
31 同4。
32 「地区康健中心的主要功能及特色」。取自地区康健中心网站:https://www.dhc.gov.hk/sc/key_functions_and_features.html,最后更新日期2019年10月30日。
33 同30,第3页。
34 「常见问题」。取自地区康健中心网站:https://www.dhc.gov.hk/sc/general_public.html#gp-faq,最后更新日期2019年10月30日。
35 同34。
36 同34。
37 「服务范围」。取自地区康健中心网站:https://www.dhc.gov.hk/sc/general_public.html#scope-of-service,最后更新日期2019年11月6日。
38 同3,第82页。