时事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-01-24 | 《信报》

土地共享初出台 须留意三点细节



要有稳定的房屋供应,必须有充足的土地。据估计,现时大型发展商合共拥有不少于1,000公顷的新界农地,面积约等于全港房屋土地面积的四分之一[1],是庞大的土地资源。政府提出的「土地共享先导计划」(先导计划),正是旨在释放这类土地的发展潜力。[2]但计划能否回应社会需求、符合公众期望,有几点必须注意。

根据《先导计划》文件,每个项目须提供不少于五万平方米的新增总楼面面积,以及最少额外 1,000 个房屋单位(以每单位 50 平方米计),当中不少于七成须用作政府属意的公营房屋或「首置」发展项目,并由政府决定发展方向,发展商可在其余用地上发展私营房屋。[3]

先导计划的申请时限为三年,最多涉及150公顷私人土地。[4]按政府假设,若这150公顷土地的地积比率平均可增加2.5倍,即可提供约375万平方米新增总楼面面积。以当中不少于七成用作公营房屋发展计算,即可供应约260万平方米新增公营房屋总楼面面积,大约相等于5.2万个单位(以每单位 50 平方米计)。[5]

关注一:市民重视公私合营透明度 法定组织加强监管

先导计划有望增加房屋供应,但市民对公私合营模式并非全无疑虑。智经于2018年进行的《发展香港房屋土地意见调查》指出,有65.0%的受访者同意政府应提供诱因吸引发展商合作,利用其土地发展私人房屋及资助房屋,但亦有41.5%受访者担心公私营合作会造成政府向地产商输送利益。[6]

要释除公众疑虑,必须确保相关项目的透明度。事实上,当局已准备为先导计划推出多项措施,包括成立跨专业公务员团队组成的中央小组,统筹及为计划提供咨询服务;以及成立由不多于十名可来自法律、房屋、发展等界别专业人士组成的专责顾问小组,就计划的运作及提出建议,并就先导计划下所收到各宗申请是否可予接纳,向政府提供意见。[7]

当局亦表明会将先导计划的资料、接获的申请及每宗申请的进度向公众发布,并在顾问小组就个别个案讨论后,公布小组的意见。此外,现行法定规划、环境、收地及/或工程授权程序下既定的公众参与渠道,在先导计划将继续适用,政府亦会将契约修订的重点细节将上载至网页。[8]这些措施,对加强公众对计划的信心,相信有一定帮助。

此外,就公私合营一事,政府的效率促进办公室早年就发表《公营部门与私营机构合作的简易指引》,当中列明当局应就公私合营项目的实用性、可行性及立项理由作充分评估,亦要以广泛、全面、开放及透明的态度咨询相关持分者、区议会及立法会等组织,仔细审视土地的规划大纲图,确保其符合城市规划和环境评估相关法例等。[9]

为进一步加强透明度,当局可考虑以上述指引为蓝本,并整合政府、顾问小组及相关持份者意见,进一步制订详细守则,为包括招标程序、财政监管、实效评估等项目流程内的不同方面设立准则,以提升计划的透明度。[10]

长远而言,当局应在先导计划运作一段时间后检讨和评估,若检讨结果认为公私合营模式行之有效,可以考虑立法成立「公私合营管理局」,赋予其权力,以法定组织形式推行及监管公私合营项目,增加透明度和市民信心。[11]

关注二:公私营房屋均衡并存 促进社会融合良机

除了提升透明度,政府如何规划先导计划的土地,同样值得留意。现时,计划列明土地拥有人可在其余用地上发展私营房屋,以提供新增总楼面面积之三成及有关地块原来可建的楼面面积。[12]日后公私营房屋该如何分布,以达致更长远的社会目的,例如增强不同阶层人士间的联系,以助促进社会融合,值得多加探究。[13]

联合国于2016年发表一份有关国际社会状况的报告,提到有关「社会融合(Social inclusion)」和「社会隔离(Social exclusion)」两个字眼。当中,社会隔离是指社区演化导致个别人士可能因为房屋、收入、就业等因素,无法完全参与社会、经济、政治等方面的生活。相对而言,社会融合是指通过提供机会及资源,让市民可完全参与社区生活,享受正常的生活水平。[14]

早年政府于规划天水围新市镇发展时,曾因把计划原本预留作工业用途的土地改为兴建房屋,以及停售居屋,将区内公营房屋比例增至八成半,使基层市民占去该区人口的大多数。人口规划失衡,加上区内缺乏社区设施,被指导致该区问题频生。因此,如何通过均衡的社区组合和公私营房屋种类,以及适切的城市设计概念,为社会各阶层、年龄层及不同需要的人士提供服务,并促进社会融合,值得多加重视。[15]

关注三:发挥土地供应潜力 让部分资助房屋邻近交通输纽

同样需要重视的,是公私营房屋与各项基建设施的距离。《先导计划》文件指出,政府将透过提升基建设施,以增加土地发展的密度。[16]现时香港的住宅密度分区大致分为三至四个级别,当中第一区(R1)一般距离铁路车站或其他主要交通工具交汇处400米以内,有充足高载客量的公共交通系统提供服务,属最高发展密度的住宅用地,其最高住用地积比率为6.5至10倍,较另外级别的0.8至6倍为高[17],换言之,规划上较交通方便的地段,有望容纳更多人口。

此外,当局于2018年曾修订有关提升公营房屋用地的发展密度,容许除主要市区第一区外,公营房屋用地的最高地积比率提升30%,较一般住宅用地可提升20%为高,亦令公营房屋用地的最高地积比率较一般住宅高出10个百分点。[18]换言之,将部分公营房屋单位用地设于邻近铁路或公共运输设施,可增加区内的整体房屋面积。

其实当局近年亦曾于地铁站毗邻地段兴建公营房屋,包括2018 年的启德启朗苑居屋项目,以及正研究于港铁小蚝湾车厂上盖兴建公营房屋的可行性。[19]为善用土地,先导计划亦该循此方向规划。

发展私人新界农地,无疑有助释放土地潜力,但如何确保透明度,让市民对公私营合作模式更有信心,以及能否透过规划促进社会融合,并进一步增加房屋供应,对计划成效都起着重要影响,当局务必注意。

1 「短中期选项 利用私人的新界农地储备」。取自土地供应专责小组网站:https://www.landforhongkong.hk/sc/supply_analysis/private_land.php,最后更新日期2018年12月5日。
2 「土地共享先导计划」,立法会发展事务委员会,立法会CB(1)160/19-20(03)号文件,2019年11月26日,第1页。
3 同2,第1至4页。
4 同2,第3页。
5 1公顷=10,000平方米。假设上述150公顷土地平均可增加2.5倍的地积比率,即可提供(150万平方米x2.5)=375万平方米新增总楼面面积。以当中不少于七成用作公营房屋发展计算,即新增公营房屋总楼面面积供应约为(375万平方米x70%)=260万平方米。以每个单位约50 平方米计算,大约相等于(260万平方米/50 平方米)=5.2万个单位。资料来源:「公顷 (ha - 公制), 面积」。取自convertworld.com网站:https://www.convertworld.com/zh-hant/area/hectare.html,查询日期2019年12月18日。
6 「市民对发展香港房屋土地及以公私营合作发展房屋意见调查」,智经研究中心,2018年4月,第52至53页。
7 同2,第5至7页。
8 同2,第6页。
9 “An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs),” Efficiency Unit, March 2008, pp. 97-99.
10 「加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策」,智经研究中心,2018年9月,第122页。
11 同10。
12 同2,第2页及附件B。
13 「农地公私合营 何以与民共享?」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-CN/analyses/812,最后更新日期2019年1月4日。
14 “2016 Report on the World Social Situation,” United Nations, 2016, pp. 17-19.
15 同10,第138至139页。
16 同2。
17 「充分善用土地」,立法局秘书处资料研究及图书馆服务部,1997年6月19日,第36页;「香港规划标准与准则—第二章:住宅发展密度」,规划署,2016年6月,第17至18页。
18 「提升公营房屋用地的发展密度—附件A及B」,发展局、运输及房屋局,2018年12月21日。
19 同10,第126页。