时事分析 | 公共行政及法制 | 2014-01-15 | 《经济日报》

不只社会福利:终院判决衍生的人口政策问题



行政長官梁振英的第二份施政報告今日發表,據媒體報道,當中相信會有一些關顧低收入家庭的建議。說到低收入家庭,難免想起早前終審法院裁定新移民來港七年才有資格領取綜援的規定違憲,一度在社會惹起軒然大波。一方面,有人擔心新移民領取其他社會福利的限制同樣會被挑戰,威脅公共財政穩定;另一方面,有人憂慮以上的不安一旦轉化成排外情緒,一心與家人團聚並願意自力更生的新移民會遭受白眼,造成更多的仇恨與衝突。

對於判決會否令社會資源被濫用,我們其實不必過慮,因為終審法院判案時已表明,今次判決只限於用以維持基本生活需要的綜援,不能引伸至其他社會福利。法院亦肯定政府為社會福利設置門檻的權力,仍判政府敗訴,除了是基於憲法和人權考慮,也是由於政府的「七年限制」明顯缺乏理據。

矛盾的啟示

法院為何對政府提出的理據作出如此判斷,值得細意咀嚼。特別是判詞指出,政府以單程證制度和香港人口高齡化為公共財政帶來的壓力為由,規定新移民居港七年才可領取綜援,但這種限制,卻有違單程證制度與人口政策鼓勵合資格內地人士移居香港的政策目的。終院裁決引述政府文件,指出單程證政策旨在讓中港家庭團聚,故此給兒童撥出最多配額,亦透過雙程證制度讓等候居港權審批的親人來港照顧子女,並熟悉環境。法院認為政府實施的「七年限制」,有違上述的政策目的;而新來港兒童缺乏家長的教育及看顧,亦容易出現成長問題。另外,政府籍着實施「七年限制」紓解人口高齡化為公共財政帶來的壓力,在法院眼中,同樣理據不足,因為持單程證來港的,主要是兒童,不會對人口高齡化構成壓力。阻止他們來港,反而與緩和人口高齡化的政策不符。。

福利限制與政策目的被指自相矛盾,不只令政府輸掉官司,也為政府正在諮詢的人口政策帶來啟示。正如諮詢文件中提到,來自內地的人口淨移入,將會成為本港人口增長的主要來源。[1]不只是社福政策,其他政策範疇能否因應這個趨勢合理調整,將成為特區政府未來的一大挑戰。

雙非父母

判詞指出了政府福利政策與人口政策的矛盾,這矛盾可能亦存在於雙非家庭。雙非嬰兒,指內地女性在香港所生的嬰兒,其父親亦非香港永久性居民。人口政策督導委員會早前公佈諮詢文件,指出社會急速高齡化。醫療、社會保障及長者服務的需求將會增加。根據政府2012至2041年的人口推算,以2011年作基準,2041年中香港人口中65歲及以上的人口百份比將由14%上升至32%;老年撫養率則由每千名15至64歲人士對188名65歲及以上人士,上升近兩倍至對549名長者[2],當中不包括將來可能申請來港的雙非父母。

2001年莊豐源案確立了雙非父母在港出生子女可以獲得香港永久性居民身份後,雙非嬰兒的數目逐年上升。根據政府數據,2001年至2011年雙非嬰兒數量累計有176,308人。[3]現行單程證制度下,他們的父母如要申請來港,只能循「在內地無人供養而需要來港投靠親屬的長者」(下稱「投靠親屬長者」)此一類別處理[4],申請者需要年滿60歲、於內地無子女供養,以及經濟上不能照顧自己而需來港投靠子女。[5]此類別於現行每日150個單程證配額中佔60個。[6]

冇貢獻 有福利?

根據政府自2007年起對內地女性在港所生嬰兒的統計調查,雙非嬰兒父母年齡中位數在六次統計調查中分別為36及32歲[7],換言之,十多廿年後就會相當數目的雙非父母到達「投靠親屬長者」的年齡,他們當中如果有人經濟上不能照顧自己,按理可以申請來港,同時推高香港的老年撫養率,社福、醫療及長者服務支出亦可能因而增加。

年輕時沒有貢獻香港社會,到年紀老邁卻有機會增加香港社福開支,乍看問題嚴重,不過只說對了一半。根據政府在2012年發表的《二零一八年人力資源推算報告》,香港在2010年至2018年人力需求增長最高的三個職業組別,依次為專業人員、經理及行政人員,以及輔助專業人員。[8]而雙非嬰兒的父母,在2007年的第一次調查時,正好分別有50%和25%從事以上職位,到2012年的第六次調查,相關比例更上升至70%和52%。[9]以此推斷,不少雙非父母都擁有香港勞動市場需要的技能,但礙於現行政策,他們不能以家庭團聚為由申請來港。

因此,至少在勞動市場,這些雙非父母的確難以貢獻香港社會,但說到他們年老時會否加重香港公共財政負擔,我們又不必過慮。因為以上述雙非父母的職業背景,60歲後經濟上無法照顧自己的機會不大。即使仍有陷於貧窮的個案,但政府自2013年已實施雙非孕婦「零配額」措施,雙非家庭的數目相信不會再持續大幅增長,對公共財政的潛在壓力,亦理應不會顯著。

家庭團聚及人口高齡化

與公共開支增長比較,雙非嬰兒的成長環境或許更值得關注。由於現行制度不容許雙非父母提早申請來港,雙非子女除非寄宿,否則往往只能跨境上學。智經早年發表的《港深教育合作》研究報告,指出費時的交通及過境安排,為跨境學童的學習及適應造成最大困擾。[10]另外,統計處在2012年的調查顯示,只有53%雙非父母表示其嬰兒最終會在香港居住,主要是因為孩子跟父母或其中一方在內地長住(86%),以及沒有親友在港照顧孩子(26%)。[11]孩子與父母分隔兩地,能緩和人口高齡化的父母不願子女留港,終院判決凸顯的政策矛盾,以不同形式出現在雙非議題。

矛盾雖在,卻非無法解除。智經於2008年發表《從單程證制度探索香港的人口政策》研究報告,指出雙非嬰兒已經擁有成為永久居民的權利,要讓他們在港接受教育並成為可貢獻社會的成員,需要願意成為其監護人的家庭成員支援,或通過政府提供的機制讓其父母來港。[12]報告建議政府研究新的評分或配額制度,令雙非父母能夠申請來港支援子女。[13]

研究發表數載,社會環境已有不少轉變,今時今日的中港矛盾亦非當日可比。有關政策該如何調整,有待集思廣益,但雙非一代在港成長、生活,已是既定事實,未來亦必定有更多內地人來港與家人團聚。矛盾不能迴避,只能應對。如何在現有框架找到香港前進的道路,確保資源運用得宜而不失人道價值,並不易為,但必須好自為之。

 


1 《集思港益:人口政策公眾參與活動》,政務司司長辦公室,人口政策督導委員會秘書處,2013年11月。
2 《香港人口推算2012-2041 - 附錄甲》,政府統計處,2012年7月。
3 《香港人口推算2012-2041》,政府統計處,2012年7月。
4 「從中國內地來港人士的入境安排」,入境事務處網頁。http://www.immd.gov.hk/tc/services/hk-visas/overseas-chinese-entry-arrangement/mainland-china.html#settlement
5  單程證由內地部門審批。《中華人民共和國老年人權益保障法》將老年人定義為六十週歲以上的公民。
6  同4。
7 《香港人口推算2012-2041 - 附錄乙》,政府統計處,2012年7月。
8 《二零一八年人力資源推算報告》,香港特別行政區政府,2012年4月。
9  同3
10《港深教育合作》研究報告,智經研究中心,2009年4月。
11 同7。
12《從單程證制度探索香港的人口政策》,智經研究中心,2008年8月28日。
13 同上。