时事分析 | 公共行政及法制 | 2020-02-06 | 《经济日报》

香港法治落实状况(上):从维持社会秩序及促进经济发展角度评估



法治是香港的核心价值[1],而探讨不同法治层面的落实状况,有助提醒社会各持份者关注相应的范畴,从而作出改善。诚然,社会对法治的讨论及解读各有侧重点,呈现出法治的多元性,亦由此可见,要衡量一个地方的法治情况,需要从多个层面进行探讨。

要评价本港的法治落实情况,首先要定立量度标准。社会衡量法治的准则各有不同,有人重视「法律面前人人平等」,有人更重视「司法独立」,但事实上,「法治」的含义并非单一的概念可以解释,相反,当中所包含的内容,往往由复杂、多元的概念所建构而成。

法治概念不只以法管治

前英国首席大法官Tom Bingham在著作《法治》(Rule of Law)中,尝试列出了法治的八项原则,包括「法律易于查阅、清晰及可预测」、「法律非酌情权」、「法律面前人人平等」、「公职人员行使权力必须合法、公平和合理」、「保障基本人权」、「及时和有效的争议解决程序」、「公平审讯」,以及「遵守国际法」,并把法治的核心概念总结为﹕「国家内所有人和权力机关,不论公营或私营,都应当受法律约束,并有权享有法律带来的裨益。法律必须公开制定,(一般)只在将来生效,并在法院公开施行」。[2]

在香港,香港大学法律系副教授戴耀廷则把法治归纳为四个层次,即「有法可依」、「有法必依」、「以法限权」及「以法达义」。[3]而在程序层面上,律政司司长郑若骅则指出,公平审讯和正当程序是法治在程序层面的必要元素。[4]由此可见,法治(rule of law)并非单指以法管治(rule by law),而需从原则及实际执行等多个面向进行观察。[5]

参考国际准则 建构法治社会指标

智经研究中心在过去三年委托香港中文大学香港亚太研究所进行了三轮意见调查,以了解市民对香港法治状况的观感。鉴于每个人对法治的认知各有不同,智经参考世界正义工程(World Justice Project,WJP)的Rule of Law Index,并因应本港社会的具体情况,从而建构一个包含十个层面的法治社会指标,当中包括「打击贪污」、「以法律机制促进经济发展」、「法律面前人人平等」、「司法独立」、「保障个人基本权利」、「法规可以有效执行」、「香港司法问题自行处理和解决」、「政府开放」、「维持治安及保护人身安全」,以及「防止政府滥用权力」[6],并让市民就每一个层面进行评分(以0至10分评分),以了解他们对本港法治各层面及整体状况的评价及变化。

上述十个层面当中,部分是耳熟能详的概念,但其背后的意义及所反映的社会功能,却非人人知晓。因此,智经尝试将上述指标归类为(I)「维持社会秩序及促进经济发展」、(II)「涉及保障基本权利及法律制度实践」,以及(III)「与政治及政府施政相关」三个类别进行解构,让市民进一步了解法治的含意。

而本篇将先讲解「维持社会秩序及促进经济发展」类别,当中包括「打击贪污」、「维持治安及保护人身安全」和「以法律机制促进经济发展」三个层面,并通过智经的调查结果,评估香港在这些层面的落实情况。

一:打击贪污

第一个层面,是「打击贪污」。根据WJP的解释,「打击贪污」主要针对行政部门、司法部门、军事和警察部门和立法机关的政府官员,内容涵盖受贿、对公共或私人利益造成不当影响,以及挪用公共资金或其他资源三种贪污形式,从小额贿赂到重大欺诈均包含在内。[7]例如政府采购及公共工程的合约是否通过公开招标进行、司法裁决是否不受政府、私人利益和犯罪组织干预、警察和军方的政府官员是否不受私人利益或犯罪组织干预,及立法机关成员有否以政治利益或立法的投票作交换而索取或接受贿赂。[8]成功打击贪污,不但能为个人及机构提供安全可靠的环境,也为商界提供公平竞争的环境。[9]

香港过往亦有审理不少公职人员涉贪案件,例如前政务司司长许仕仁于2012年被揭发在上任前及卸任后,收受新鸿基地产高层1,900万元款项,并于2014年被裁定多条公职人员行为失当罪成立,终判囚七年半。[10]

香港自1995年起,一直保持在全球最廉洁的20个经济体内[11],根据「2019年清廉指数」,香港的廉洁程度在全球180个国家/地区中排名第16位。[12]在智经调查中,「打击贪污」在过去三年皆属评价较高的层面,2019年的评分(5.57分)虽较过去两年低,但仍是十个法治层面中最高分的一个[13],当中又以55岁以上、内地出生、非在职人士及倾向建制派的市民给予较高分数。[14]

另一方面,在过往三年的调查中,选择「打击贪污」为「最重要的法治层面」的被访者,百分比则每况愈下,由2017年的5.5%,跌至2019年的2%[15],最新排名为尾二,似乎反映市民对法治的侧重点有所转移,政府及社会应深思其背后原因。

二:维持治安及保护人身安全

第二个层面,是「维持治安及保护人身安全」。安全是任何法治社会的关键条件之一,也是国家的基本职能及实现各项权利和自由的前提。按WJP的解释,「维持治安及保护人身安全」可分为三个范畴,涵盖对秩序和安全的各种威胁,包括「犯罪」、「政治暴力」,以及「以诉诸暴力作为解决个人不满的手段」。[16]

其中犯罪是衡量常见罪行的普遍性,包括杀人、绑架、盗窃、持械抢劫和敲诈勒索,以及人们对社区安全的认知;「政治暴力」是衡量现有法治是否有效保护人们免受武装冲突和恐怖主义的伤害;而「以诉诸暴力作为解决个人不满的手段」,则衡量人们会否通过恐吓或暴力,来解决彼此之间的民事纠纷或向政府寻求平反,以及人们是否可以免于暴乱的影响。[17]

香港经过近月接连发生的冲突后,市民明显对「维持治安及保护人身安全」的落实情况感到忧虑。从智经调查可见,在2017和2018年均获最高评分的「维持治安及保护人身安全」[18],急跌至2019年的倒数第二位,而市民对其落实状况的评价,由正面(6.79和6.83分)转为倾向负面(4.05分)。[19]

若对受访者的社经背景进行分析,15至24岁、大专或以上程度、香港出生、学生或倾向非建制派的评分则明显较低。而另一方面,倾向建制派的受访者,明显较其他政治倾向组别,认为「维持治安及保护人身安全」是香港法治中最重要的层面。[20]

三:以法律机制促进经济发展

第三个层面,是「以法律机制促进经济发展」。法治是企业衡量一个地方营商便利度的考虑因素之一。[21]根据《联合国大会国内和国际的法治问题高级别会议宣言》,法治与社会发展密切关联,相辅相成,推进国内和国际的法治,对于实现持续和包容性经济增长、可持续发展、消除贫困与饥饿,以及充分实现包括发展权在内的所有人权和基本自由而言,至关重要。[22]

世界各地的投资者在选择投资地点时,都会考虑各地的法制如何保障其作为投资者的权利和义务,同时期望当商业争议出现时,可更方便及有效率地获得优质的法律和解决争议服务,而有关争议无论是透过法院诉讼、或是仲裁等其他方式,都可以公平、有效率地获得解决[23],故法治愈完善的地方,愈能保障消费者权益和营商环境,亦代表当地的法规能追上经济发展的需要。

香港订有严谨的商业法及财产法,涵盖知识产权保护、合约法、公司、财务及竞争法例的所有范畴[24],故法治又被形容为香港国际金融中心成功的基石。[25]然而在智经的调查中,其评分虽排列第二位(5.24分),但分数仍较过去两年下降,表现仅刚刚合格。社会有必要留意这些变化对本港长远竞争力的影响。而在市民心目中,这亦并非「最重要的法治层面」,从百分比的变化可见,2018年为5.1%,而2019年却跌至3.1%,只排在尾三。

综观上述的分析,2019年本港在「维持社会秩序及促进经济发展」类别的表现不过不失,惟社会各界需要留意,在稳定经济发展及维持廉洁形象的同时,亦要正视社会及市民的人身安全问题,不能只着重发展,而忽略法治最基本的原则,并需共同努力,重建市民对本港法治的信心。

1 「维护人权 珍惜法治」。取自政府新闻网网站:https://sc.news.gov.hk/TuniS/www.news.gov.hk/chi/2019/12/20191210/20191210_102902_947.html,最后更新日期2019年12月10日。
2 Tom Bingham, The Rule of Law. London, England: Penguin Books, 2011 ; 「律政司司长二○二○年法律年度开启典礼致辞全文」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/13/P2020011300631.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年1月13日。
3 戴耀廷,《法治心超越法律条文与制度的价值》(香港:香港教育图书公司,2010),第5页。
4 「律政司司长二○二○年法律年度开启典礼致辞全文」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/13/P2020011300631.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年1月13日。
5 「法治概念多面向 完善需要多面睇」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-CN/analyses/835,最后更新日期2019年3月18日。
6 《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2019年12月,第3页。
7 “Absence of Corruption (Factor 2)”, World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/absence-corruption-factor, accessed January 15, 2020.
8 “The World Justice Project Rule of Law Index 2019”, The World Justice Project, February 2019, p. 11.
9 「廉政专员:香港打击贪污依赖优良法治」。取自亚太日报网站:https://cn.apdnews.com/china/hongkong/8296.html,最后更新日期2013年11月25日。
10 「5年12宗公职人员行为失当 许仕仁被判重囚7年半」。取自ToPick网站:https://topick.hket.com/article/1664144/,最后更新日期2017年2月17日。
11 「清廉指数」,取自香港廉政公署网站:https://www.icac.org.hk/sc/intl-persp/survey/corruption-perceptions-index/index.html,最后更新日期2020年1月24日。
12 “Corruption Perceptions Index 2019,” Transparency International, January 2020, p. 2.
13 同6,第10页。
14 同6,第14页。
15 同6,第35页。
16 “Order and Security (Factor 5)”, World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/order-and-security-factor, accessed January 15, 2020.
17 同8,第12页。
18 注:2017年为6.79分,2018年为6.83分。资料来源:《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2019年12月,第10页。
19 同6,第10至11页。
20 同6,第29、36页。
21 “Doing Business 2020 Comparing Business Regulation in 190 Economies,” World Bank Group, October 2019, p. vii.
22 「国内和国际的法治问题大会高级别会议宣言」。取自联合国网站:https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/67/1,最后更新日期2012年9月24日。
23 「第六届粤港澳法学论坛『深化粤港澳法律合作』香港特别行政区法律政策专员潘英光先生发言全文」。取自律政司网站:https://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2014/lo20141220c.pdf,最后更新日期2014年12月20日。
24 「香港有什么优势?」。取自香港特别行政区政府网站:https://www.ip.gov.hk/sc/sound-legal-framework.html
,最后更新日期2019年12月23日。
25 「【逃犯条例】任志刚︰法治是港国际金融中心成功基石 须牢记珍惜」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/财经快讯/351981/逃犯条例-任志刚-法治是港国际金融中心成功基石-须牢记珍惜,最后更新日期2019年7月15日。