时事分析 | 公共行政及法制 | 2020-02-26 | 《信报》

化公共采购为策略工具 助中小企开拓商机



全球经济放缓[1],加上香港早前经历逾半年的社会冲突,以及近日新型冠状病毒肺炎疫情肆虐[2],本地经济可谓受到内外夹击。根据统计处的最新估算,去年本地生产总值实质下跌1.2%,是自2009年以来首次录得年度跌幅。[3]面对经济出现显著下行压力,资金条件相对紧张的中小型企业[4](下称「中小企」)首当其冲。政府除了推出纾困措施支援中小企应对短期挑战外,长远亦应协助它们扩阔商机。透过完善政策,鼓励中小企参与公共采购市场,是其中一个可行方向。

经济下行压力加剧 扶持中小企助稳定市场发展

中小企是香港经济稳步发展的重要支柱,截至去年9月,全港约有34万间中小企,占商业单位总数逾98%;并为约130万人提供就业机会,撇除公务员后,约占总就业人数45%。[5]从上述数字可见,中小企在发展经济、保障就业,以至维持本港竞争力的贡献,均不容小觑。

不过,中小企身处经济放缓的大气候中,因不似大企业般拥有雄厚资金支撑,较容易出现经营困难,万一相继倒闭,导致大批打工仔失业,恐怕会进一步拖垮本港经济。因此政府有必要推出不同措施,适度介入和支援。其中一个方法,是善用公共采购的庞大市场,透过鼓励中小企参与,为它们开拓商机;长远而言,这也能缔造有利中小企营商的环境,促进本地经济持续发展。[6]

公共采购市场庞大 经合组织倡善用以推动经济发展

在讨论如何促进中小企参与公共采购前,有必要先了解现时政府的采购政策。香港于1997年加入《世界贸易组织政府采购协定》,该协定就公平对待货品、服务及服务承办商的准则,以及供应商的投标资格、招标程序、招标规格及申诉程序等作出规定。[7]

一直以来,政府物流服务署担当采购代理[8],以「物有所值」的方针,并按照日常政务或公共服务需要,提出采购需求,再透过清楚明确、公开和公平竞争的程序批出采购合约,并期望获得合约的企业能符合要求,提供相应的产品或服务。[9]

根据政府物流服务署最新的采购清单,需要采购的产品及服务包括枧液、多款疫苗、网络设备服务等[10],种类和范畴相当广泛。至于金额方面,2017/18年度,本港政府采购规模达1,144.8亿元,占政府总开支24.3%;有关比例于2018/19年度稍为下降至23.4%[11],但涉及的金额仍然相当可观。

公共采购市场规模庞大,使其有潜力成为促进经济发展的政策工具。经济合作及发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)认为,公共采购除了为应对政府部门日常所需外,亦可作为重要的策略工具,促进企业和社会经济持续发展。[12]

资源及制度所限 中小企难与大企业竞争

故此,本港也应探讨公共采购的潜力,研究善用此资源为中小企开拓商机。现时本港中小企参与的比例,只占公共采购开支的少数,以资讯科技产品及服务为例,2016/17至2018/19年度期间,只有1,411宗采购项目由中小企承办,占总数约6.6%,所涉及的合约价值也占总价值不足一成。[13]

智经与专业人士及业界代表进行深度访谈后,发现中小企参与公共采购的困难主要有三点。首先,中小企一般缺乏财力承担大规模的服务及供应量,相对大企业较难获取采购合约;其次是政府的采购合约设有罚款机制,承办商若未能履行合约要求,便要承担不同程度的罚则,令中小企却步;最后,由于政府的采购思维偏重成本效益,选取供应商时也甚为审慎,因此倾向把合约批予财政较稳建及经验较丰富的大企业。[14]

目前,本港政府已推出多项措施,包括要求采购部门尽量把大型合约分拆为较小型的合约,增加中小企业参与的机会,同时减低政府合约过分集中的风险;简化招标文件,避免因标书设定过多要求,而令投标者失去参与政府采购的资格;在设定付款安排时,尽量以分阶段的方式付款,以纾缓承办商的现金周转压力。[15]此外,当局于2019年4月提高评审标书时技术因素所占的比重,并调低经验要求,让具创新建议的标书有更大机会中标。[16]

虽然政府有多项措施支援中小企,但如前所述,近年中小企在公共采购市场的参与比例仍不高,而且政府提高评审标书的技术因素比重,也主要针对创科企业,因此当局可以多行一步,更广泛地协助中小企参与采购。[17]英国和南韩政府的相关经验,相信对本港采购政策有一定启示。

方向一:订立向中小企采购的目标比例

两地政府其中一个值得参考的做法,是订立向中小企采购的目标。在英国,当地政府为了增加中小企参与公共采购的机会,已提出于2022年或之前,把向中小企采购的开支提高至总额的33%。[18]南韩则订立《促进采购中小企制造产品及支持其市场发展法》,列明政府采购中小企货品的目标比例应至少达总采购量的一半。[19]类似做法不但有助展示政府对支援中小企的决心,更可鼓励政府不同部门选取中小企作为供应商,确保政策方向一致。[20]

故此,本港亦应仿效上述两个国家的做法,制订清晰采购目标,鼓励政府采购部门选取更多中小企供应商,改变采购思维模式,同时提高中小企对政府采购的认知,促使它们更关注相关机遇。[21]

方向二:完善电子采购平台功能

制订清晰的目标后,政府还要推出其他措施配合。英国于2011年推出称为「寻找合约」(Contracts Finder)的电子采购平台[22],把有关公共采购合约的资讯整合在同一平台,并于2015年立例规定价值高于1万英镑的中央政府采购合约,以及价值高于2.5万英镑的非中央政府采购合约,必须把招标资讯在平台上公布[23],以提升采购资讯的透明度,让中小企更容易寻找适合的投标机会。

南韩则设立网上采购系统(Korea ON-line E-Procurement System,KONEPS),为供应商提供一站式服务,减低参与政府采购的成本,同时提升过程的透明度,确保采购决定公平公正。[24]根据当局资料,该系统估计每年为政府节省80亿美元。[25]

虽然本港也有推行电子采购计划,但有业界批评系统使用不方便,故不少企业仍选择邮递投标;而2018年亦只有10个部门使用电子投标箱系统,透过资讯科技总监办公室采购系统完成的采购金额,仅占政府140万元或以下采购合约的16.6%。因此,政府应检讨电子采购计划的实行情况,并探讨如何提升其功能及使用率,以便利采购部门及投标者使用。[26]

方向三:设立政府与中小企的沟通机制

另一方面,英国和南韩政府均设有沟通机制,以了解中小企在参与采购时的困难,继而提供针对性支援。其中英国于2016年成立「中小企委员会」,与中小企代表定期检讨采购政策。[27]南韩当局更为中小企提供两天采购课程,内容包括指导参加者使用KONEPS等,并推出「中小企优越政府供应产品」奖励计划,向政府供应商、承办商及顾问推销中小企的产品,藉此提升中小企的采购知识及知名度。[28]

在香港,政府现时未有就采购政策的发展方向与中小企业进行广泛咨询,因此政府应加强沟通及推广工作,例如由政府物流服务署及各相关部门,定期为中小企业举办采购座谈会,介绍政府如何进行采购、招标程序和安排、如何准备标书等,以及提供免费培训课程,以协助中小企配备所需技术知识。[29]

方向四:部分产品只向中小企采购

最后,只向中小企采购某些产品和服务,也值得政府考虑。南韩的「中小企行政协会」与政府合作制订产品清单,规定部分产品只容许中小企竞投。该份清单于2018年前涵盖了204项产品,而清单亦会每年更新。[30]此外,南韩政府同时让中小企获得预先收款,在一般情况下,政府须于发票后五天内缴费合约价值的70%,而中小企则可享有即时付款的待遇,最快可在四个工作小时内收到费用。[31]

南韩政府制订清单的做法,可配合政府采购的财政目标,从而为中小企业提供更具针对性的支援。香港政府可以参考其经验,由担当中央采购代理的政府物流服务署成立「中小企采购委员会」,邀请中小企业代表一同制订和更新「指定向中小企采购产品和服务清单」,指定种类的产品或服务仅接受中小企投标,例如文具家具、电子用品、卫生清洁用品及服务,以及资讯科技顾问服务,以确保中小企业在投标过程中具竞争力,同时能给予中小企更大诱因参与竞投。

综合前文,英国及南韩分别就中小企参与公共采购,推出不同程度的介入措施。翻查资料,英国于2013/14至2017/18年度,政府向中小企采购开支的比例介乎22.5%至27.1%,仍未达到之前订立的目标。[32]至于南韩政府批予中小企的合约价值占总合约价值,则于2009至2014年间,由30.5%升至53.7%[33],符合当初订出的目标。不过,每个国家的经济状况、中小企所面对的挑战均有不同,难以判断哪个国家推出的措施成效较佳。本港政府完善其公共采购政策及措施时,应根据实际情况,作出合适决定。

话说回来,数以万计的中小企为本港提供大量就业机会,是本港不可或缺的经济动力。面对经济下行压力持续加大,政府向中小企提供短期支援的同时,应思考如何协助它们,开拓商机,缔造更有利中小企营商的环境。消除它们参与公共采购的困难,并完善采购制度的硬件及软件配套,是值得考虑的方案。

1 「全球经济同步放缓 贸易增长速度为七年来最慢」。取自经济一周网站:https://www.edigest.hk/article/119273/投资/全球经济-imf-中美贸易战/,最后更新日期2019年10月17日。
2 王颖芝,「反送中、贸易战冲击还不够,又来个武汉肺炎!香港经济恐比SARS当年更难回复」。取自风传媒网站:https://www.storm.mg/article/2213196,最后更新日期2020年1月22日。
3 「二零一九年第四季及全年本地生产总值预先估计数字」。取自政府新闻公布网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202002/03/P2020020300360.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年2月3日。
4 「中小型企业」是指聘用少于100名员工的制造业公司,以及少于50名员工的非制造业公司。资料来源:「香港的中小企业」。取自工业贸易署中小企业支援与咨询中心网站:https://www.success.tid.gov.hk/sc_chi/aboutus/sme/service_detail_6863.html,最后更新日期2020年1月6日。
5 「香港的中小企业」。取自工业贸易署中小企业支援与咨询中心网站:https://www.success.tid.gov.hk/sc_chi/aboutus/sme/service_detail_6863.html,最后更新日期2020年1月6日。
6 「『采』之有道:协助香港中小企参与政府采购」,智经研究中心,2020年2月,第6页。
7 「世界贸易组织政府采购协定」。取自财经事务及库务局网站:https://www.fstb.gov.hk/tb/sc/guide-to-procurement.htm#topic-3,最后更新日期2019年2月1日。
8 「更换政府物流服务署的采购及合约管理系统和常备库存物料系统」,财经事务委员会,立法会CB(1)358/15-16(05)号文件,2016年1月4日,第1页。
9 「政策及原则」。取自财经事务及库务局网站:https://www.fstb.gov.hk/tb/sc/guide-to-procurement.htm#topic-2,最后更新日期2019年2月1日;「『采』之有道:协助香港中小企参与政府采购——行政摘要」,智经研究中心,2020年2月,第1页。
10 「于2020年2月起计的24个月内的主要采购物品预览」。取自政府物流服务署网站:https://www.gld.gov.hk/chi/services_2_b.htm,最后更新日期2020年1月31日。
11 同6,第10页。
12 “Chapter 1. Public procurement and SMEs: Why the relationship matters?,” OECD Library, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/9789264307476-4-en/index.html?itemId=/content/component/9789264307476-4-en, accessed February 5, 2020.
13 同6,第17页。
14 同6,第18页。
15 「立法会十七题:中小企业及初创企业参与政府采购」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201905/08/P2019050700769.htm?fontSize=1,最后更新日期2019年5月8日。
16 「发展智慧城市的最新情况」,资讯科技及广播事务委员会,立法会CB(1)876/18-19(03)号文件,2019年4月16日,第7页。
17同6,第25页。
18 “Central Government Direct and Indirect Spend with Small and Medium sized Enterprises 2017/18,” GOV.UK, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/799348/Central-Government-Direct-and-Indirect-Spend-with-Small-and-Medium-sized-Enterprises-201718.pdf, accessed February 6, 2020.
19 “Enforcement Decree of the Act on Facilitation of Purchase of Small and Medium Enterprise Manufactured Products and Support for Development of their Markets,” Korean Legislation Research Institute, https://elaw.klri.re.kr/kor_mobile/viewer.do?hseq=45596&type=sogan&key=33, accessed February 6, 2020.
20 同6,第30页。
21 同6,第46至47页。
22 “PM launches Contracts Finder,” GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/pm-launches-contracts-finder, last modified February 11, 2011.
23 “Guidance on the new transparency requirements for publishing on Contracts Finder,” GOV.UK, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/524351/Guidance_on_transparency_requirements_for_Contracts_Finder.pdf, accessed February 6, 2020.
24 “Benchmarking Public Procurement 2017,” World Bank Group, 2016, p. 29.
25 “Achievements,” Public Procurement Service, https://www.pps.go.kr/eng/jsp/koneps/achievements.eng, accessed February 6, 2020.
26 同6,第51页。
27 “SME Panel,” GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/sme-panel, last modified November 14, 2017.
28 “Technical Report: Policies that Promote SME Participation in Public Procurement,” DCED, September 2017, p. 60.
29 同6,第52至53页。
30 同28。
31 同6,第39页。
32 同6,第33页。
33 同6,第44页。