时事分析 | 公共行政及法制 | 2020-02-28 | 《经济日报》

香港法治落实状况(中):从政治及政府施政角度评估



法治向来是本港的核心价值,惟过去大半年经历社会动荡,社会上批评示威者或政府破坏法治的声音不绝于耳。[1]从各方评语中不难理解,大家所期望的法治社会,在市民需要守法的同时,政府的权力也该受到约束。[2]

为了解市民对本港法治状况的评价,智经参考世界正义工程(World Justice Project,下称WJP)组织编订的法治指数,并考虑到本地社会的具体情况,建构了涵盖十个层面的法治社会指标,并自2017年起,连续三年委托香港中文大学香港亚太研究所,独立进行市民对本港法治状况的意见调查(法治调查)。[3]智经尝试将这些指标归纳成三个类别,包括「维持社会秩序及促进经济发展」、「保障基本权利及法律制度实践」,以及「政治及政府施政相关」[4],当中的「政治及政府施政相关」,正是涉及法治对政府的制约。智经一连三篇文章连载,论析由不同角度看香港法治落实状况,第二篇将探讨「政治及政府施政相关」类别中三个法治层面的含意,并探讨在市民眼中,香港法治过去几年在这些层面的表现。

层面一:防止政府滥用权力 市民心中重要性急升

第一个「政治及政府施政相关」的层面,是「防止政府滥用权力」。WJP的法治指标中,首个指标便是「对政府权力的约束」,衡量执政者受到法律约束的程度。[5]被喻为英国近百年来最杰出法学家、英国上议院司法委员会前任首席资深大法官Lord Bingham,以毕生的法律经验为法治提出了一个定义:「任何人士或当权者,无论是公共或私人,必须受法律的约束,也有权享受法律给予的保障;而法律是要公开制订,无追溯力,由法院公开执行」。[6]在法律面前,人人平等,没有一个人,包括政府最高职位的官员,可以凌驾于法律之上,任何人均不应享有特权,及不能免受法律制裁。[7]公共机构同样需受法律约束,并承担法律责任,政府官员的决策必须有法律依据,而不是单靠酌情权,在行使权力时也必须真诚和公正。[8]

WSJ认为,要防止政府滥用权力,可透过宪法和体制上的手段限制政府、其官员和代理人的权力,并依法追究责任。[9]在澳洲,也有高等法院大法官视政治问责制(political accountability)为普通宪法中制约政府权力的一种手段。[10]WSJ又主张,非政府界别例如自由独立的新闻界,可检视政府权力。这种检视的运作不一定会被载入法律之中,但重点是确保没有政府机关能够行使不受约束的权力。[11]

参考WSJ,市民可从多个方面评价「防止政府滥用权力」的表现,包括:

  1. 立法机关是否有能力,对政府进行有效的检查和监督;
  2. 司法机关和政府审计人员或人权监察机构是否有足够独立性和能力,对政府进行有效的检查和监督;
  3. 行为失当或做出其他违规行为的行政、立法、司法和警队的官员,有否受到调查、起诉和惩罚;独立媒体、民间社会组织、政党和个人,是否可以自由举报和评论政府政策,而不必担心被报复;以及
  4. 选举和任命政府官员是否根据宪法的规则和程序完成。[12]

在过去一年,「防止政府滥用权力」在香港人心目中的位置急速上升。在首两轮的法治调查中,受访市民选出了他们认为最重要的法治层面,「防止政府滥用权力」均排列在中游位置,但在去年底的最新调查中却一跃升至第二位,仅次于「司法独立」,其百分比亦较2018年的调查差不多翻一倍(2019年:16.2%;2018年:8.3%)。[13]

另一方面,市民对本港法治在「制衡政府权力」的表现并不满意。智经三轮调查的受访者,对本港落实此层面的评分(以10分为「完全做到」,5分为「一半半」,0分为「完全做不到」),一直是十个层面中最低分的一个,其中在2017和2018年的评价尚算正面,分别有5.23和5.17分,但去年却急跌至3.61分,亦是唯一低于四分的法治层面,反映市民的评价不单没有改善,更是每况愈下。[14]2019年结果值得注意的一点,是不同社经背景的受访者,即使是过去调查中给予合格并相对高分数的群组,包括55岁或以上、小学或以下学历、在内地出生等,均给予负面评价,只有政治倾向建制者保持正评。[15]

层面二:评价政府开放 三年表现皆处下游

第二个「政治及政府施政相关」的层面,是「政府开放」。不同的机构包括立法、司法机关、民间团体以至市民个人要监察政府,均视乎政府施政是否透明、对公众公开资讯,并容许公民参与。例如早前政府一度有意征用毗邻民居的粉岭未入伙公屋晖明村作医疗隔离营,但事前未有咨询附近居民及区议会,以及妥善解释选址该处的理据,惹起居民不满及抗议,最终演变成堵路和纵火。[16]违法行为固然不可取,但如何改善香港在「政府开放」方面的表现,值得反思。

此外,在「土地大辩论」期间,坊间不少人批评政府与发展商讨论土地补价过程欠缺透明;有意见认为,虽然基于私人合约精神,双方的讨论内容理应保密,但土地补价是政府收入的重要来源,相关资讯和数据透明度不足,公众便难以全面监察有关土地交易是否涉及任何利益问题[17],或影响他们对「政府开放」的观感。

世界正义工程将「政府开放」视为法治四大基本原则之一,以确保「法律的颁布、管理和执行过程是可接触、公平和有效率」,并同时纳入其全球法治指数八个评核指标之一。[18]要评估政府其表现,可衡量的标准包括:

  1. 公众是否可公开获得法律条文和合法权益的资讯;
  2. 政府有否批准市民提出索取政府数据的申请;
  3. 政府所提供的资讯是否相关且完整;
  4. 是否具备有效的公民参与机制,令言论、集会和结社的自由,以及向政府请愿的权利受到保护;以及
  5. 有否设立渠道,例如有效的投诉机制,让市民有权向政府问责。[19]

过往三年的调查中,「政府开放」在市民心目中的位置不高,选择其为「最重要的法治层面」的受访者,百分比极低且不断下降,从最初的1.5%,跌至后来的1.2%和0.6%,三年均是「包尾」,甚至没有受访学生选择。[20]虽然市民在十个层面中较不重视「政府开放」,但他们亦感受不到政府有尽力达至「门常开」的理念,对其落实状况的评价一直处于下游位置,虽然首两轮调查仍属正面(5.30分、5.26分),但去年已转为倾向负面(4.10分);15至24岁、大专以上学历、香港出生、学生和非建制派人士,评分更明显较低。[21]

层面三:司法问题自行处理和解决 建制派受访者外一律负评

各处乡村各处例,不同地方的法治状况未必一样,衡量法治的指标亦有所调整。第三个「政治及政府施政相关」的法治层面——「香港司法问题自行处理和解决」,便是为香港「度身订造」。由于香港实行「一国两制、高度自治」,根据《基本法》,香港特别行政区享有独立的司法权和终审权,法院独立进行审判,不受任何干涉。[22]一般理解为本港司法问题应交由本地法律人员自行处理和解决,故香港司法系统有没有受到外来环境干预甚为重要。例如回归以来人大五次释法,当中有推翻终审法院判决,亦有在法院审理案件途中释法,虽然五次释法皆有其法理依据,但仍有法律界人士认为有关举措损害本港法治。[23]他们所指的损害,便相信与「香港司法问题自行处理和解决」的法治层面有关。

基于香港的具体情况,智经将「香港司法的问题自行处理和解决」纳入法治社会指标之中,让社会各界了解市民对香港准确落实「一国两制、高度自治」的看法。

从去年的调查可见,市民对本港司法能否不受外来环境干预缺乏信心,对此层面的落实状况仅给予4.12分,排名尾四;当中以55岁以上、小学或以下教育程度、内地出生、非在职人士及倾向建制派的市民给予较高分数,惟除了倾建制派受访者,以上各群组的评分皆倾向负面。[24]而此层面对法治的重要程度,在市民心中有所下滑,在2017及2018年,均有超过一成市民选择其为最重要的法治层面,今年却下降至不足一成(9.8%),市民的取向为何有所改变,亦值得社会探讨。[25]

三大层面无一合格 政府应反省改善

法治是社会的核心价值,是香港成功的基石,需要各方维护,政府更是责无旁贷。总括而言,本港落实「政治和政府施政」相关法治层面的表现,在市民眼中每况愈下,三年来均处于十个层面中的下游位置,而去年全数更倾向负评,「防止政府滥用权力」甚至跌穿4分[26],反映了市民的不满已达警戒线,政府应当找出原因、反思自身的问题,并作出改善,以重新建立与市民的互信。


1 郭良平,「郭良平:香港法治警钟敲响」。取自思考香港网站:https://www.thinkhk.com/article/2019-09/30/36802.html,最后更新日期2019年9月30日;言士,「何谓『尊重法治』?特区政府就尊重法治吗?」。取自独立媒体网站:https://www.inmediahk.net/node/10666555,最后更新日期2019年8月21日。
2 「法治」。取自香港大学青年社区法网:https://youth.clic.org.hk/sc/usefulInfo/Basic-Legal-Knowledge/The-rule-of-law/,查询日期2020年1月15日。
3 《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2019年12月,第1及3页。
4 《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2019年1月,第i页。
5 “Constraints on Government Powers (Factor 1),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/constraints-government, accessed January 15, 2020.
6 “The rule of law and the prosecutor,” GOV.UK, https://www.gov.uk/government/speeches/the-rule-of-law-and-the-prosecutor, last modified September 9, 2013; 「The Rule of Law」。取自信报网站:http://features.hkej.com/template/features/html/40mustread/book_16.php,查询日期2020年1月31日。
7 Naomi Choi, “Rule of law,” Encyclopædia Britannica, https://www.britannica.com/topic/rule-of-law, last modified August 27, 2019.
8 梁颖妍、林俊谦、梁铭恩,「反击三权合作论 马道立:司法独立不容贬削」。取自苹果日报网站:https://hk.appledaily.com/local/20200114/K3RTGL44J75EFFSBR25DNPPLY4/,最后更新日期2020年1月14日;「The Rule of Law」。取自信报网站:http://features.hkej.com/template/features/html/40mustread/book_16.php,查询日期2020年1月31日。
9 同5。
10 “The Idea of Public Law,” Oxford University Press, https://www.oup.com.au/media/documents/higher-education/he-samples-pages/he-law-landing-page-sample-chapters/APPLEBY_9780190310899.pdf, accessed January 15, 2020, p. 17.
11 同5。
12 “World Justice Project Rule of Law Index 2019,” World Justice Project, 2019, p. 11.
13 同3,第34至35页。
14 同3,第10及11页。
15 同3,第31至33页。
16 〈改装防疫无咨询 晖明村遭堵路纵火 防护中心:周三区会讲解前暂停工作〉,《明报》,2020年1月27日,A02页。
17 「政府应如何『门常开』?」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-CN/analyses/827,最后更新日期2019年2月25日。
18 “What is the Rule of Law?,” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/about-us/overview/what-rule-law, accessed January 16, 2020.
19 “Open Government (Factor 3),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/open-government-factor-3, accessed January 16, 2020; “World Justice Project Rule of Law Index 2019,” World Justice Project, 2019, p. 12.
20 同3,第35至37页。
21 同3,第10、27至29页。
22 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第19及85条,版本日期:2019年2月8日。
23 吕浩然,〈人大五次释法干预 冲击法治堡垒 余若薇叹港人越来越难反抗〉,《苹果日报》,2017年6月28日,A07页。
24 同3,第25至27页。
25 同3,第35至37页。
26 同3,第9至11页。