时事分析 | 公共行政及法制 | 2020-03-06 | 《经济日报》

香港法治落实状况(下):从保障基本权利及法律制度实践评估



香港过去八个月经历社会动荡,大批市民走上街头游行集会,更有示威者诉诸暴力。部分人回应事态发展时,会把「示威冲击」与「法治」扯上关系,特首林郑月娥亦指要「全力遏止暴力、维护法治」[1],但另一方面,也有人批评政府处事不公,破坏法治。各方争辩既反映社会撕裂,同时凸显各人对法治的不同理解。具体而言,法治在香港大众心目中是甚么?

解读「法治」人各有异 智经建构十个具体指标

为了解市民对本港法治状况的观感和评价,智经自2017年起,连续三年进行调查,当中参考世界正义工程(World Justice Project,WJP)组织编订的法治指数(Rule of Law Index),以及考虑本地社会的具体情况,建构了十个层面的法治社会指标,包括「防止政府滥用权力」、「打击贪污」、「维持治安及保护人身安全」、「以法律机制促进经济发展」、「保障个人基本权利」、「政府开放」、「法规可以有效执行」、「司法独立」、「法律面前人人平等」,以及「实行一国两制、高度自治之下,香港司法的问题应交由本地法律人员自行处理和解决」,冀拉阔市民对法治观念的理解,并收集他们的意见。[2]

上述指标再被归类为三个类别,包括「维持社会秩序及促进经济发展」、「保障基本权利及法律制度实践」,以及「政治及政府施政相关」。[3]本文将探讨「保障基本权利及法律制度实践」类别,即「保障个人基本权利」、「法规可以有效执行」、「法律面前人人平等」及「司法独立」的含意,以及受访市民对本港落实这些指标的满意度。

指标一:保障个人基本权利

在WJP列出的法治指标中,其中一个是「保障个人基本权利」。要了解这个指标,应先认识何谓「人权」。联合国于1948年颁布《世界人权宣言》,列出30项人们应享有的基本权利,是国际社会所共同承认的人权准则。[4]联合国认为,人权是每个人与生俱来就应享有的权利,包括生存和自由的权利。[5]

根据WJP的解释,「保障个人基本权利」涵盖多个范畴,包括:

  1. 平等待遇和不受歧视,即人们在接受公共服务、就业、法院诉讼等方面,不会由于社经地位、性别、种族、宗教、性取向等因素,而遭受不同的对待;
  2. 有效保障个人生命和安全,例如疑犯被逮捕和审讯期间,警方不应对他们作出人身伤害,以及政治异见者或传媒不会受到不合理的搜查、逮捕、拘留、监禁、威胁或暴力虐待;以及
  3. 确保享有言论自由、宗教自由、集会自由、基本劳工权利、个人私隐不受侵犯等。[6]

WJP认为,不尊重国际法例订立核心人权的法律体系,只可以称为「以法管治」(rule by law),说不上为一个「法治」(rule of law)的体制。[7]

在香港,《基本法》第三章订明居民的基本权利和义务,例如享有言论、新闻、集会、游行、示威等自由;不受任意或非法逮捕、拘留、监禁等。[8]不过,国际特赦组织香港分会公布的《香港年度人权状况回顾2019》,批评本港的人权状况迅速恶化,市民和平集会、表达及结社自由进一步被蚕食。[9]

翻查智经过去三轮的调查,「保障个人基本权利」在「最重要的法治层面」中均排名第五位,虽然这项指标并非排在前列位置,但认为它是最重要层面的受访者百分比逐年增加,分别由2017及2018年的10%及10.2%,上升至2019年的11.9%。[10]而在落实状况方面,比较过去三年的评分(0分为完全做不到,5分为一半半,10分为完全做到),受访者于2019年对「保障个人基本权利」的评分为4.39,较2017年时下跌1.79分,是跌幅第二大的指标。[11]

指标二:法规可以有效执行

第二个指标「法规可以有效执行」,也是来自WJP。根据WJP的描述,这项指标提及的「法规」,涵盖行政、司法层面,并建构政府内部及外部的规例,它的作用并不是评估政府监管哪些事情,或监管方式的恰当程度,而是审视法规的实施和执行情况。[12]

至于指标涵盖的范畴,包括:

  1. 劳工、环境、公共卫生、商业、消费者权益等法规能否有效及公平地落实和执行;
  2. 在引用及执行过程能否不因私人利益或受贿而影响;
  3. 在行政程序中,没有不合理的拖延;及
  4. 以及政府不会在不遵从法律程序及提供足够赔偿的情况下,收取个人财产。[13]

拥有完善的法规当然是社会繁荣稳定的基础,但若果法规未能有效地执行,只会沦为空谈。举例说,警方近月在大大小小的公众活动中执法,以不同控罪拘捕示威者,但当中不少人在其后到警署报到时拒绝保释,并获无条件释放,惹来警方在缺乏理据下执法的质疑。[14]若这些质疑得不到合理回应,多少会影响到市民对「法规可以有效执行」的评价。这或许解释了警方为何要多次解说相关程序,回应坊间质疑。

在智经2019年的调查中,只有3.7%受访者认为「法规可以有效执行」是最重要的法治层面,排在第七位。[15]然而,值得关注的是,不论受访者的年龄、教育程度、出生地及就业状况,2017及2018年的调查均显示他们对这项指标的落实状况倾向正面,即获5分或以上,惟最新一轮调查发现评分倾向负面,不同社经背景受访者给予的平均分大多低于5分,只有小学或以下程度,以及政治取向倾建制的受访者给予较正面的评价。[16]

指标三:法律面前人人平等

至于第三个指标「法律面前人人平等」,是智经将WJP的两个指标——「民事司法」(civil justice)及「刑事司法」(criminal justice)一并考虑后,认为它们主要涉及公平审讯及有效调解纷争的机制等技术性用语,故没有直接采用,并以此作为其中一个较为容易理解的代替指标。[17]

参考WJP对「民事司法」及「刑事司法」的解释,「法律面前人人平等」的意思包括:

  1. 司法公义应是人们易于得到和可负担,例如市民不难获取法律代表及咨询、在诉诸法庭的过程中不用承担不合理的费用;
  2. 不论任何社经背景均能拥有公正的司法制度;以及
  3. 拥有不受贪污问题影响,或政府干预的司法判决等。[18]

在香港,根据《基本法》第二十五条,居民在法律面前一律平等。[19]前特首曾荫权于早年卷入收受利益丑闻,并被廉政公署提出起诉,及后于2017年被裁定其中一项公职人员行为失当罪成,沦为阶下囚。他就案件提出上诉,结果终审法院一致裁定上诉得直,一并撤销定罪和刑期。[20]此外,前政务司司长许仕仁也曾卷入贪污丑闻,被裁定五项控罪罪成,判囚七年半。[21]由此可见,即使被控人士曾为高官,若有足够证据起诉,他们也要经历同等的司法程序,由法庭裁定他们有罪与否。

从智经调查可见,认为「法律面前人人平等」是最重要法治层面的受访者,由2017年的13.8%,逐步上升至2019年的15.3%,而且过去三年均排在第二、三位的前列位置,可见市民对这项指标颇为重视。[22]最新一轮调查的社经背景分析亦显示,教育程度较高、在本港出生及较年轻的受访者,认为这项指标的落实情况较差,评分更低于5,达到负面水平。[23]

指标四:司法独立

最后,第四个指标是「司法独立」。虽然WPJ没有一个独立指标涵盖,但由于本港经常有人提及司法独立问题,因此智经加入这个层面,即本港内部的司法系统不受到本地其他机关或组织,例如立法和行政机关的干预。[24]

香港的法律制度完善,乃建基于法治及司法独立的精神[25],司法机构独立于行政和立法机关,确保有效地制衡其余两大机关,防止滥权。[26]再者,正因法官独立公正地审理案件,不同阶层、身份的人也可在法制下获同等待遇,彰显法律面前人人平等。

《基本法》第八十五条订明本港法院独立进行审判,不受任何干涉。[27]终审法院首席法官马道立在2020年法律年度开启典礼致辞时表示,法院的工作是依法解决法律争议,而司法独立虽然是简单的概念,但它对于法官应该如何处理司法工作及履行宪制规定的职责,却至为重要。[28]

根据世界经济论坛《2019年度全球竞争力报告》,本港的司法独立程度在亚洲排名第二、全球排名第八。[29]虽然名列前茅,但本地不时有声音批评法官对政治案件的判决,例如有建制组织认为「警察抓人,法官放人」[30],也有泛民中人觉得本土民主前线前发言人梁天琦涉及的旺角暴乱案判刑过重[31],可见不论任何政治立场,亦有市民觉得法官的判决对他们倾向的政治立场不公,甚至厚待另一方。

随着近年政治争拗不断,智经的调查结果显示,受访市民认为最重要的法治层面是「司法独立」,在过去三轮调查均排在首位[32],但在落实状况方面,受访者的评分由2018年的5.62分,下跌至2019年的4.51分,评分由正面转为负面。另外,从受访者的性别、年龄、教育程度、出生地、就业状况和政治倾向的分组评分可见,各社经背景人士在最新一轮调查中,均降低了他们对「司法独立」的评价,当中不论在香港或内地出生的受访市民,评分更由2017及2018年的倾向正面,下跌至负面水平[33],情况令人担忧。

总括而言,智经最新一轮的调查显示,在「保障基本权利及法律制度实践」的层面中,不论受访者的社经背景为何,四个法治指标的落实状况评分均较2018年有所下跌,当中更有不少群组给予负面评价,反映他们对法治状况的不满,对政府维护法制的工作敲响了警号。当权者应作出反思,为香港长远稳定发展谋求出路。

1 「行政长官与新任中联办主任会面」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/09/P2020010900729.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年1月9日。
2 《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2019年12月,第3页。
3 《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2019年1月,第i页。
4 “Universal Declaration of Human Rights,” United Nations, https://www.un.org/zh/sections/issues-depth/human-rights/index.html, accessed January 21, 2020;「认识人权」。取自教育局网站:https://www.edb.gov.hk/sc/curriculum-development/4-key-tasks/moral-civic/Newwebsite/flash/Ming_HR_program.html,最后更新日期2018年1月4日。
5 “Human Rights,” United Nations, https://www.un.org/en/sections/issues-depth/human-rights/, accessed January 21, 2020.
6 “World Justice Project: Rule of Law Index 2019,” World Justice Project, February 2019, p. 12.
7 “Fundamental Rights (Factor 4),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/fundamental-rights-factor, accessed January 21, 2020.
8 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第3章,版本日期:2019年2月8日。
9 《香港年度人权状况回顾2019》,国际特赦组织香港分会,2020年1月,第3页。
10 同2,第35页。
11 同2,第12页。
12 “Regulatory Enforcement (Factor 6),” World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/regulatory-enforcement, accessed January 22, 2019.
13 同6,第13页。
14 「立法会四题:警方的执法程序」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/08/P2020010800625.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年1月8日。
15 同2,第35页。
16 同2,第23至25页。
17 同2。
18 同6,第13页。
19 同8,第25条。
20 「曾荫权公职人员行为失当罪终极上诉得直」。取自香港电台网站:https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1465038-20190626.htm,最后更新日期2019年6月26日;「【回顾】曾荫权被控公职人员行为失当始末」。取自Now新闻网站:https://news.now.com/home/local/player?newsId=353170,最后更新日期2019年6月26日。
21 「前政务司司长许仕仁出狱 离开赤柱监狱」。取自香港电台网站:https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1498260-20191218.htm,最后更新日期2019年12月18日。
22 同2,第35页。
23 同2,第18至19页。
24 同2。
25 「健全的法律制度」。取自中华人民共和国香港特别行政区政府知识产权贸易署网站:https://www.ip.gov.hk/sc/sound-legal-framework.html,最后更新日期2019年12月23日。
26  熊运信,「司法独立」。取自香港律师会网站:http://www.hk-lawyer.org/sc/content/司法独立,查询日期2020年1月23日。
27 同8,第85条。
28 「终审法院首席法官二○二○年法律年度开启典礼演辞」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/13/P2020011300621.htm?fontSize=1,最后更新日期2020年1月13日。
29 「沉着应对 走出逆境」。取自政府新闻网站:https://sc.news.gov.hk/TuniS/www.news.gov.hk/chi/2019/12/20191229/20191229_101347_298.html,最后更新日期2019年12月29日。
30 彭毅诗、郑宝生,「【逃犯条例】团体抗议「法官放人」 两律师会谴责:构成干预司法」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/政情/375041/,最后更新日期2019年9月13日。
31 「梁天琦案判入狱6年梁家杰指过重 何君尧称合适」。取自香港经济日报网站:https://topick.hket.com/article/2092977,最后更新日期2018年6月12日。
32 同2,第35页。
33 同2,第12页。