时事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-03-20 | 《明报》

台湾社会房屋给香港的启示



安居乐业是升斗市民的愿望,不过在香港,要觅得一个安身之所并不容易。公屋轮候上楼遥遥无期,不少基层市民在此期间,只能租住在狭小、环境卫生和安全恶劣,租金又昂贵的劏房。[1]有社福机构和社企推出过渡性社会房屋,将现有闲置或未被充分利用的住宅单位,租借予有迫切住屋需要的弱势社群。[2]与香港一海之隔的台湾,政府亦牵头推出类似的计划,由私人企业作中介,吸引小业主将非自住的房屋租予弱势社群,当地如何实行?当中有什么地方值得香港借鉴?智经早前走访台湾取经,希望找到答案。

香港模式:社福机构/社企主理 租金与市值脱钩

在香港,过渡性社会房屋项目的其中一种营运模式,是由业主以「良心价」将闲置或未被充分利用的住宅物业,出租予社福机构或社会企业,经他们基本翻新后,再分租予有迫切住屋需要的人士,例如是单亲家庭、低收入在职家庭等。[3]这类项目中较为人熟知的,包括社企「要有光」推出的「光房」,以及香港社会服务联会(社联)在政府支持下推出的「社会房屋共享计划」(下称共享计划)。前者由「要有光」独力营运,后者则由社联集中募集单位后,分租给社会服务机构及社企营运,再转租予有需要人士。[4]

这类项目的特点之一,是期望良心业主以远低于市值的租金,将原先放租、投资或空置的私人住宅物业单位出租给社福机构或社企。[5]当营运机构再转租予弱势家庭时,租金均是与市值脱钩,会考虑租户的财务状况(如不超过该住户月入的25%)或以综援家庭的租金津贴上限去厘定[6],以确保租户有能力负担。以一个四人家庭为例,有营运机构规定申请者月入不得多于全港家庭入息中位数一半(2018年为2.14万元),租金则不超租户入息的25%,按2018年的水平计算,即最多5,350元。[7]

另一特点,是营运机构不但照顾租户的住屋需要,还会提供社会服务,例如有社工跟进他们的个人及家庭问题,并举办活动如街坊糖水会、入伙饭、义工活动,协助居民建立邻里关系,同时让租户发挥技能所长。[8]

成效:以人为本 受助家庭生活质素提升

这类社会房屋虽然数量不多,但有望改善受惠家庭的整体生活质素。截至去年11月,已经有622个由不同非政府机构营运的过渡性社会房屋单位入伙,当中经社联共享计划推出的有220个。[9]香港社区组织协会(社协)是其中一个承租的营运机构。社协在去年3至5月,访问了其营运的社会房屋单位的51个住户,结果显示租户在入住社会房屋后,生活得到改善,例如人均居住面积由约42呎增至87呎,租金中位数则由4,000元减半至2,080元。有租户在访谈中表示,社会房屋单位窗户较多,有助空气对流,而且光线较佳,环境卫生亦较好。此外,超过八成半受访者表示感觉健康良好、快乐和精神压力减少,比例远较入住前的约两成为多。租户对社区投入亦有所增加,94.1%表示入住社会房屋后提高了参与社区活动的次数。[10]

挑战:欠物管专业知识 良心小业主难寻

不过,机构在营运上亦遇到一定困难。负责营运共享计划的社福机构除了提供社会服务,也需要处理物业管理和租务的工作,涉及专业知识,但这并非他们的本业。此外,由于部份单位楼龄较高,亦需要投入资源作维修。[11]

更重要的是,社会房屋如要成功,便需要大量业主响应。截至去年2月底,社联曾觅得469个单位,当中逾七成(346个)均是由机构业主包括恒基兆业地产、市建局等提供,由小业主提供的单位不足两成(123个)。而且经勘察后,初步适合使用的单位(247个)中有九成半(236个)均是来自地产发展商,来自小业主的单位仅得11个。[12]一般小业主反应不踊跃,所提供的单位又可能因为属于劏房或业权不清晰等种种问题,而不适合参与计划,令实际供应数量更少。

若港遇经济衰退 业主「行善能力」剩多少?

另外,社会房屋立意良善,有赖业主的善心维持,愿意提供单位的业主均是认同社会房屋的助人理念,令他们愿意在较低回报下出租单位。[13]这些善心多少也需要业主的财政实力支撑。惟本港受去年社会动荡,加上近日新型冠状病毒肺炎肆虐,经济下行压力巨大,失业率又见上升[14],若本港经济陷入衰退,恐怕会削弱业主的「行善能力」。届时参与各类社会房屋计划的业主,会否将单位重投一般租务市场,以换取较高回报?尚在观望计划成效的小业主,又会否重新考虑,都值得有关社企和社福机构注意。

目前港府对共享计划的投入,主要是透过「社会创新及创业发展基金」与公益金,一同赞助社联作为房屋中介平台的运作经费,而公益金同时赞助计划的房屋装修及社会服务的开支。[15]关爱基金亦为计划中符合特定资格的受助家庭,按住户人数提供一次定额搬迁津贴。[16]另外,政府预留一笔50亿元拨款,资助非政府机构提供过渡性房屋的基本工程费用,包括地盘平整及斜坡改善工程、安装消防安全装置、修葺破旧处所、营运年期届满后清拆临时构筑物及相关装置和装修等等,每间空置住宅楼宇内的过渡性房屋单位最多资助20万元;而在非住宅楼宇内和临时兴建的过渡性房屋,则每个单位资助55万元。[17] 该笔拨款早前已获立法会通过[18],有望解决计划修葺单位欠缺稳定资金的问题。

长远而言,本港若要增加社会房屋共享单位的供应,并解决社福机构处理租务的困难,必须有合适的对策。台湾政府引入私人企业协助营运,并间接以真金白银吸引业主参与社会房屋计划的做法,或许香港参考。[19]智经早前到台湾考察时,便找来当地社会房屋共享计划其中一个营运机构的负责人,了解他们运作的经验。

台湾模式:地产代理兼物管公司主理 租金按收入以市值打折

在台湾,类似的计划被称为「社会住宅包租代管」,是当地政府于2017年起推行的社会房屋政策之一,希望活化及利用现有空置房屋,以低于市场租金提供给低收入家庭、弱势对象及就业、就学有居住需求者。[20]计划由第一期在台北、新北等6个县市,至近日开展第二期计划,在共15个县市推行。[21]

计划共有「包租」和「代管」两种方式,「包租」是指政府委托租屋服务业营运商(类似香港的地产经纪兼物业管理)承租住宅,形式是由营运商与业主签订三年租约,于租约期内,营运商每月支付租金给业主,再以二房东角色转租给弱势民众。另一边厢,「代管」则是政府委托租屋服务业营运商,协助业主出租住宅予收入较低或弱势的租客,并由营运商负责管理房屋,政府则会补助服务费用。[22]

租客大致按收入及户籍、年龄等其他条件分为一般户、社会弱势户及经济弱势户。以新北市为例,一般户最近一年的家庭年收入,需低于新北市家庭平均年收入的中位数(2019年124万新台币,即约32万港元[23])、在台湾北部四市没持有住宅物业;社会弱势者包括65岁以上长者、身心障碍者、受家暴或性暴力的受害人及其子女、露宿者等弱势社群;经济弱势户则指低收入或中低收入户。[24]

租金方面,包租是租客基本以市值租金八折承租,代管则是以市值租金九折承租,社会及经济弱势户分别会再得到设有上限的政府租金补助,因此所付租金相当于市值七折及五折。[25]

可取之处:政府多项诱因吸引业主

为吸引业主少收弱势社群租金,台湾政府提供了不少「甜头」,包括减免综合所得税、房屋税及地价税三种税项,补助签合约的公证费、每屋每年最多一万新台币的修缮及居家保险等费用,又代为支付签约佣金和委托营运商管理租约的管理费用,让业主可享受专业租务管理服务(见表)。[26]

资料来源:中华民国内政部及内政部营建署

截至2019年5月,计划累计配对4,055户社会住宅包租代管个案,虽然未达到一年内配对一万户的原定目标[27],但尚算有一定成绩。台北市政府社会住宅包租代管其中一个承办营运商——财团法人崔妈妈基金会(崔妈妈蜗牛租屋公司)是营运商中少有的社企,其执行长吕秉怡曾到港跟社联交流,对两地社会房屋计划有一定认识。他在台湾接受智经访问时表示,相比港府,台湾政府在计划上的资金和行政资源投入值得肯定,「政府不一定要自己下来做,可找社福机构、物业界别负责,但当社会房屋作为公共行政的政策,去帮助弱势家庭改善住屋问题,若政府财政上不出钱,行政上又不肯出力帮营办商解决问题的话,这样是不对的。」

另外,承办的租屋服务业营运商大多是集地产代理与物业管理于一身的私人企业,拥有多年相关经验。[28]他指出,相比起香港找社福机构营运,物管界别在资产管理上包括处理租约、纠纷咨询、修缮处理等能够提供专业服务,他们在寻找盘源方面也更有优势。

挑战:社会福利介入不足

当然,世界上没有天衣无缝的计划,台湾的社会住宅包租代管在实行上亦浮现不少问题。纵使有中央政府大力投资,带动地方政府和业界一同推动,但至今远远未达目标。吕分析,台湾的租屋市场先天就有三大硬伤,租赁市场规模小、单位质素参差,有不少是违法加建不适合租出,加上大量业主未有申报出租单位涉逃税漏税,业主担心参加计划会被查出,并要追缴过去数年的税金,故多数业主仍在观望,直至在第二年、第三年才慢慢有更多业主愿意参与。

吕亦认为,台湾的政策未能有效达到协助弱势家庭的目的,这方面反而香港做得更好。首先,台湾的租金定价乃以市价为基础再打折,而非考虑弱势家庭财政能力,或变相令当地租户的负担比香港重。其次,台湾委托租务物业管理公司推动社会房屋,处理租务时未能像香港的社福机构般,以照顾弱势社群租客为出发点。他以租客欠租为例,台湾的房屋中介大概会先想到如何从法律途径处理和追讨,但香港负责社会房屋的社工,会找出租户欠租的原因,并帮助他们解决问题。另外,租务物业管理公司为了增加成功个案,会挑选一些条件较好的租客,独居老人、精神病患者则以技术性问题为由而被排除。在政策成本高而有限供应下,他觉得计划应优先帮助最弱势、租屋最困难的租户。

综合来看,香港和台湾的社会房屋共享项目各有长短,有可互相学习的地方。在香港,项目由社福机构或社企负责营运,在租金和服务上较能照顾到租户所面对的财政和生活上的困难;而在台湾,项目交由租务物业管理公司,在专业服务上有优势,当地政府亦乐于给予经济诱因,以吸引业主租出单位予弱势社群。

本港如要达到扶助弱势社群改善住屋环境,需针对社会房屋共享项目营运的各项挑战,包括难以吸引小业主出租单位,以及社福机构缺乏管理租约和物业的知识、技巧和资源。从台湾的经验,提供经济诱因如免税额予小业主,又或引入地产代理业界辅助或培训社福机构,寻找业主和处理租务,是可参考的做法,当局不妨加以研究。

1 「社会房屋共享计划简介」。取自香港社会服务联会网站:http://webcontent.hkcss.org.hk/pra/cb4_events/CHM_introduction.pdf,查询日期2020年1月22日。
2 「计划内容」。取自社会房屋共享计划网站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hans/content/计划内容?destination=content/计划内容,查询日期2020年1月22日;「社会房屋项目」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/社会房屋项目/#lighthome,查询日期2020年1月22日。
3 「关于我们」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/关于我们/,查询日期2020年1月22日;「社会房屋项目」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/社会房屋目/#lighthome,查询日期2020年1月22日;「业主」。取自社会房屋共享计划网站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hans/owner_application,查询日期2020年1月22日。
4 同2。
5 「业主」。取自社会房屋共享计划网站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hans/owner_application,查询日期2020年1月22日;「社会房屋项目」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/社会房屋项目/#lighthome,查询日期2020年1月22日。
6 「常问问题—光房租客」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/常问问题/#light-home,查询日期2020年1月22日;「租户」。取自社会房屋共享计划网站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hans/tenant,查询日期2020年1月22日。
7 〈未补价居屋配对出租 NGO不愿做「二房东」 缺乏资源 单位分散难支援〉,《星岛日报》,2019年7月31日,A12页;「表E034:按住户人數划分的从事经济活动的家庭住户每月入息中位数 (2018 年版)」,取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/fd.jsp?file=D5250038B2018AN18B.xlsx&product_id=D5250038&lang=2,最后更新日期2019年3月29日。
8 「社会房屋共享计划最新项目进度」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/panels/hg/hg_ihp/papers/hg_ihp20190319cb1-728-1-c.pdf,查询日期2020年1月22日。
9 「立法会五题:过渡性房屋项目」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201911/20/P2019112000543.htm?fontSize=1,最后更新日期2019年11月20日;「立法会五题:过渡性房屋项目(附件一)」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/201911/20/P2019112000543_330265_1_1574244609884.pdf,最后更新日期2019年11月20日。
10 「过渡房屋有需求 政府手软冇睇头 『过渡性房屋租户生活质素调查研究报告』」。取自香港社区组织协会网站:https://soco.org.hk/pr20190623/,最后更新日期2019年6月23日。
11 「社会房屋的社福支援」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/panels/ws/papers/ws20180709cb2-1720-9-c.pdf,查询日期2022年1月22日。
12 同8。
13 「54间社会房屋1月应市 108家庭受惠」。取自晴报网站:https://skypost.ulifestyle.com.hk/article/1949573/,最后更新日期2017年11月17日。
14 「最新发展」。取自香港特别行政区政府香港经济近况网站:https://www.hkeconomy.gov.hk/chs/situation/development/index.htm,最后更新日期2020年2月20日。
15 「如何参与」。取自社会房屋共享计划网站:https://communityhousing.hkcss.org.hk/zh-hans/content/如何参与,查询日期2020年1月22日。
16 「『社会房屋共享计划』受惠人搬迁津贴试验计划」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/sc/index/site_pubsvc/page_supportser/sub_pra/,最后更新日期2019年1月28日。
17 「支援非政府机构推行过渡性房屋项目的拟议资助计划」,立法会财务委员会,立法会FCR(2019 -20) 45)号文件,2020年 1月,第1至5页。
18 「50亿助NGO建过渡屋 财会通过」,取自文汇报网站:http://paper.wenweipo.com/2020/03/07/YO2003070018.htm,最后更新日期2020年3月7日。
19 同11。
20 「106年度社会住宅包租代管试办计画问与答(综合篇)」。取自中华民国内政部营建署网站:https://www.cpami.gov.tw/常见问答/28412-106年度社会住宅包租代管试办计画问与答(综合篇).html,最后更新日期2019年1月14日。
21 「常见问答-包租代管综合篇Q9」。取自内政部营建署不动产资讯平台网站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=9,最后更新日期2018年12月7日;「包租代管公会版6大贴心设计 房东房客皆安心」。取自内政部营建署不动产资讯平台网站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=1&KeyID=192,最后更新日期2020年1月16日。
22 「什么是包租代管?」。取自内政部营建署不动产资讯平台网站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=A4,查询日期2020年1月24日。
23 按2020年1月20日的汇率,即1新台币等于0.26港元计算。
24 「新北市社会住宅包租代管第 2 期计画 Q&A」。取自新北市政府不动产资讯服务网网站:https://regis.ntpc.gov.tw/regis/Files/新北市社会住宅包租代管第2期计画QA(最新版)1090116.pdf,查询日期2020年1月24日;「住宅法」。取自中华民国内政部营建署网站:https://www.cpami.gov.tw/最新消息/法规公告/14297-住宅法.html,最后更新日期2017年6月19日。
25 「国家住宅及都市更新中心办理社会住宅包租代管第 2 期计画(核定本)」,中华民国内政部,2019年7月,第21至23页。
26 同24,第6、20至23页。
27 同24,第7页。
28 「常见问答-包租代管综合篇Q9」。取自内政部营建署不动产资讯平台网站:https://pip.moi.gov.tw/V3/B/SCRB0501.aspx?mode=9,最后更新日期2018年12月7日;「管理『家』媒合『家』」。取自富盟物业网站:http://fum.42apartner.com/,查询日期2020年1月24日。