时事分析 | 公共行政及法制 | 2020-05-08 | 《明报》

滥用司法复核惹争议 源于法治目标相左?



法治是香港的核心价值,而司法复核则是在普通法制度下,维护法治的重要一环。[1]随着公众对权利和自由的意识日渐提高,现时政府的决策均受到更严谨的监察[2],而本地不少制度的转变,例如中学学位分配采取的男女合并派位模式[3]、海外已婚同志伴侣拥有合并报税权利[4],均是司法复核的结果。

恰当地运用司法复核,能为行政机关的良好管治建立基础。[5]然而近年有学者担心司法复核被滥用,更认为司法机构应提高相关门槛。[6]究竟司法复核是小市民争取公义的权利,或是阻挠政府施政的绊脚石?争议背后,会否涉及各人对法治目标的不同理解?

《基本法》赋予对行政机构提诉讼权利 确保权力行使恰当

在香港,大众或许经常从新闻媒体听闻有个别人士及组织,向法庭提出司法复核,但未必人人知悉其功能和重要性。根据《基本法》第35条,本港居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼[7],而司法复核则是市民对行政机关提出诉讼的重要司法途径之一。[8]

司法复核是指原讼法庭法官,对任何行使或拒绝行使公共决策权力的决定,而作出的复核,目的在于裁定有关决定是否合法和有效。故此,司法复核机制不但能让法庭监察政府官员或其他公职人员如何行使权力或执行相关职务,也是良好行政管理过程的重要部分,确保不恰当行使权力的情况可以得到补救。[9]

申请多 人手缺 制度被滥用?

现时本港的司法复核制度采取两重审理的机制,即是在法庭正式审理司法复核案件前,申请人须先向原讼法庭提出单方面申请,并取得申请司法复核的许可。[10]根据统计资料,司法复核许可申请总数由2013年的182宗,大幅增加至2017年的1,146宗(当中有1,006宗涉及酷刑声请)。[11]至于在终审法院及高等法院颁下判决,而政府有參与诉讼的司法复核案件数目中,判决对政府有利的比例,分别于2016及2017年达88%及85%,明显高于2013至2015年期间的约六成。[12]

司法复核许可有所上升,加上近年司法机构人手紧张,有意见认为这个趋势会加重法庭的负担,使司法复核制度难以被善用。[13]另有人认为司法复核许可的申请费偏低,仅为1,045元,变相鼓励部分人滥用司法复核制度。[14]有「长洲复核王」之称的郭卓坚,便因为曾就新渡轮加价、免费电视牌照、焚化炉、铅水事件、长洲村代表选举等,先后提出超过30次司法复核,挑战政府决定[15],而被部分市民质疑滥用司法复核制度。

但另一边厢,大律师公会前主席谭允芝曾在接受传媒访问时指出,随着社会进步,市民对法律程序认识自然加深,而且不是所有司法复核许可申请,均与政治诉求或政策有关,例如酷刑声称中审核难民资格时所需的行政程序、公务员制度下宿舍分配问题等,故认为外界不能视司法复核许可申请数字的升跌,为判断制度有否被滥用的指标。[16]

此外,法律援助的精神在于确保所有持合理理据提出法律诉讼或抗辩的市民,不会因欠缺经济能力而没法寻求公义[17],而且制度设有财务资产限额,受助人的财务资源如评定为介乎某个金额,亦须按累进比例缴付分担费。[18]再者,即使法律援助批出证书予申请人取得司法复核准许,法庭最终也有机会拒绝批出司法复核许可[19],因此法律援助制度鼓励市民滥用司法复核之说法,值得商榷。

智经调查:政见不同者对「滥用说」观感各走两端

究竟普罗大众对上述问题有何看法?智经自2017年起,连续三年进行有关市民对本港法治状况观感的调查,包括问及受访者对一些法治议题的看法。对于「司法复核制度被滥用」的说法,受访者于2017及2018年表示不同意或非常不同意的比例,分别为32.2%及32.7%,没有太大变化。不过,相关比例于去年最新一轮调查显著地增至41.7%,其中15至24岁、大专或以上教育程度、香港出生、学生,以及倾向非建制人士,倾向不认同有关说法。[20]

另一值得关注的是,在不同政治倾向的受访者中,非建制人士不同意或非常不同意的比例,由2018年的45.5%,增加至去年的55.5%;而建制人士同意或非常同意的比例,亦由2018年的58.5%,升至去年的63.1%[21],可见持不同政见的人士于过去一年,对上述问题的观感更加各走两极,底因值得探究。其中一个讨论方向,是各人对法治可为社会达致的目标,是否有不同见解。

举例,三名保育人士于2015年就机场第三跑道工程,入禀申请司法复核,要求撤销环保署署长批准的环评报告,以及准许施工而发出的环境许可证,原因是环评报告在评估新跑道带来的噪音及空气质素影响时,依赖未获得验证的假设[22],而且环评未有考虑填海工程对中华白海豚等生态影响,案件最终被法官驳回。[23]

上述案件中的关注环境生态的人士,因质疑环评报告的可信性,尝试行使司法权利,推翻环评报告。但与此同时,有意见则从经济角度出发,批评有人提出司法复核会拖延基建工程,并会导致工程费用大幅上升,要纳税人找数。[24]以上争议,令人联想人们是否支持提出司法复核,会否与他们想达到的法治目标有关?

最重要法治目标 「保障市民基本权利和自由」踞首位

由此可见,了解各人心目中的法治目标,对探讨某些法治争议的底因,有一定帮助。智经在最新一轮调查新增了有关法治目标的问题,并设定四个法治欲达致的目标,包括「维持社会秩序」、「保障市民基本权利和自由」、「营造良好投资环境、促进经济发展」及「争取更公义社会」。[25]调查结果发现,36.1%受访者认为最重要的法治目标,是「保障市民基本权利和自由」,属于最多人选择的一项,其次为「争取更公义社会」(31.2%)和「维持社会秩序」(26.8%),「营造良好投资环境、促进经济发展」则排名最后,只有4.5%受访者选其为最重要的法治目标。[26]

按年龄层分析,15至24岁受访者倾向认为「争取更公义社会」是最重要的法治目标;25至54岁及55岁或以上,则分别认为最重要的是「保障市民基本权利及自由」及「维持社会秩序」;另外,年纪愈小的群组,愈认为「促进经济发展」不是最重要的法治目标。

以政治立场分类,非建制人士认为最重要的法治目标是「保障市民基本权利及自由」,其次是「争取更公义社会」;建制的则认为是「维持社会秩序」,其次是「促进经济发展」。[27]

各群组认为法治最重要的目标相异,会否使他们对司法制度应保障的范畴各持己见,继而对司法复核制度有否被滥用存在分歧,智经的调查没法给予确切的答案。不过再以机场第三跑道工程为例,当有人认为法治的目标是促进经济发展,的确可能因为担心基建工程延误导致航空运输发展,而反对司法复核;至于视「争取更公义社会」为法治首要目标的人,接受保育人士提出司法复核的机会,相信也会较大。

无论如何,智经的调查显示,很多人认为最重要的法治目标是「保障市民基本权利及自由」。因此,如果市民认为政府无法维持治安及保护人身安全,甚至滥用权力,便有机会使本港法治陷入信心危机。政府应以此为戒,在完善制度的同时,尽力保障市民基本权利及自由不受剥削。另一方面,大众对具争议性的议题各有见解,市民应互相尊重,谅解他人的想法,体现多元社会的精神。

1 「政府评论—政治诉求非破坏法治借口」。取自政府新闻网站:http://sc.news.gov.hk/TuniS/www.news.gov.hk/tc/record/html/2016/02/20160219_200556.lin.shtml,最后更新日期2016年2月19日。
2 《司法复核概论—给政府机关行政人员的指南(第三版)》,律政司,2019年5月,前言。
3 「国际培幼会青年会议2017『爱.女孩.争取公义』」。取自平等机会委员会网站:https://www.eoc.org.hk/eoc/graphicsfolder/speechcontent.aspx?itemid=15216,最后更新日期2017年9月16日。
4 陈倩婷,「【同性婚姻】税务局:海外已婚同性伴侣 可用「税务易」合并报税」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/356416/同性婚姻-税务局-海外已婚同性伴侣-可用-税务易-合并报税,最后更新日期2019年7月25日。
5 同2。
6 周灵、冯梓浩,「香港法庭应提高司法复核门槛」。取自明报网站:https://news.mingpao.com/ins/文摘/article/20181106/s00022/1541420564853/,最后更新日期2018年11月6日。
7 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第3章,版本日期:2019年2月8日。
8 同1。
9 同2,第1页。
10 「立法会十七题:有关司法复核案件的统计资料」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201802/28/P2018022800341.htm?fontSize=1,最后更新日期2018年2月28日。
11 「立法会十七题:有关司法复核案件的统计资料—附件一」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/201802/28/P2018022800341_279011_1_1519793045753.pdf,最后更新日期2018年2月28日。
12 「立法会十七题:有关司法复核案件的统计资料—附件二」。取自政府新闻公报网站:https://gia.info.gov.hk/general/201802/28/P2018022800341_279012_1_1519793045758.pdf,最后更新日期2018年2月28日。
13 同6。
14 「立法会二十二题:检讨法律援助及司法复核许可申请门槛」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201705/10/P2017051000577.htm?fontSize=1,最后更新日期2017年5月10日。
15 「专访郭卓坚:『司法复核风潮』下的平民百姓」。取自明周文化网站:https://www.mpweekly.com/culture/人大释法-司法复核-法律-11329,最后更新日期2016年11月19日。
16 「两律师会:司法复核没被滥用」。取自Topick网站:https://topick.hket.com/article/1418676/,最后更新日期2016年5月3日。
17 「欢迎辞」。取自法律援助署网站:https://www.lad.gov.hk/chs/ginfo/welcome.html,最后更新日期2020年1月20日。
18 「常见问题」。取自法律援助署网站:https://www.lad.gov.hk/chs/las/faq.html,最后更新日期2020年1月20日。
19 同16。
20 《市民对香港法治状况意见调查》,智经研究中心,2019年12月,第50至52页。
21 同20。
22 〈保育人士入禀高院 申复核「三跑」促撤环境许可证 官司未了勿施工〉,《星岛日报》,2015年2月7日,A35页。
23 「三跑环评司法复核败诉 机管局欢迎裁决」。取自Now新闻网站:https://news.now.com/home/local/player?newsId=204752,最后更新日期2016年12月22日。
24 「三跑道料难逃司法复核 议员指输家是市民」。取自东网:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20141108/bkn-20141108231911258-1108_00822_001.html,最后更新日期2014年11月8日。
25 同20,第53页。
26 同20,第53页。
27 同20,第53至54页。