时事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-04-18 | 《经济日报》

两条路线加快造地(上):加强地区协调 理顺改划分歧



香港住屋成本长年高企,楼价持续处于全球最难负担水平。[1]买贵楼、捱贵租,令不少港人苦不堪言。虽然政府有提供廉租公营房屋,然而僧多粥少,申请者往往要轮候多年。[2]加快造地建屋,成为政府解决问题的重要策略。

土地改划用途是本港住宅用地其中一个主要来源。政府于最新一份《财政预算案》宣布,旨在释放新界私人农地,改划作公私营房屋发展的土地共享先导计划(共享计划)[3],将于今年上半年开始接受申请;亦将就改划首批棕地群作公营房屋,尽快展开技术研究,估计能提供超过二万个公屋单位。[4]

不过,改划土地发展房屋的过程相当漫长,有关的规划和工程准备以至建筑都需要时间,由「生地」[5]变成「熟地」[6],再到屋宇及基建落成,一般需要11至14年。[7]连政府号称加快发展过程的共享计划[8],将「生地」变成「熟地」也需时四至六年,连同至少四年的建筑期,最快也要2028年才有单位落成。[9]到底现时「生地」变「熟地」的程序,还有何改善空间?

法定规划申请更改土地用途

进入讨论前,应先了解现行改划土地的程序。以私人拥有的新界农地转为住宅用地为例,程序主要可分为两部分,分别是法定规划——申请更改土地用途,以及土地行政——申请修订地契条款或原址换地以取得发展权。[10]智经将一连两篇文章,针对加快改划土地程序提出建议,本文先从法定规划说起。

举例,一幅原为农业用途的土地要改为住宅用途,由于土地拟定的发展用途与法定图则所列的经常准许用途不符,申请者须向城市规划委员会(城规会)申请修订法定图则,以更改土地用途;或申请规划许可,将土地用途转至法定图则列明的第二栏用途(即是须向城规会预先申请规划许可的用途[11])。[12]

收到申请后,城规会便会公开申请资料,收集公众意见,然后由辖下的相关规划小组委员会,开会审核规划许可及修订法定图则的申请。当中有关规划许可的决定,申请人可申请复核,城规会再检视决定。[13]申请初步获批后,下一步则要修订法定图则,城规会需向公众展示草图、接收公众意见及进行聆讯,过程中可顺应申述而再修订图则。之后,城规会所作的修订将会成为草图的一部分。完成以上程序后,须在图则展示期届满后九个月内,将相关草图及其他资料呈交行政长官会同行政会议核准。[14]

挑战:地区咨询欠协调 民间争议拖长改划过程

更改土地用途的机制运作多年,惟近年市民愈发关注规划发展工作,一些具争议性的项目,例如新界东北发展、绿化带用地改划、酒店改划住宅等等,均接到成千上万的申述和意见书[15],令城规会的工作愈加繁重。2009至2018年的十年间,经审理的修订法定图则申请个案,由48宗增加至57宗,其间数字有升有跌;但同期经审理的申述和意见书数目,则明显上升,由4,352份大增至3.9万份,当中2014年更收到11.5万份。[16]此外,城规会亦要处理挑战其法定规划程序或决定的司法复核申请个案,2018年时仍在进行的司法复核个案便有12宗。[17]

这种情况直接拖长改划土地的进度。根据政府数字,在2014/15至2018/19年度政府卖地计划中所涉及的住宅用地改划申请,大部分需时7至17个月才完成,当中超出前文提及理应九个月内完成规定的申请程序,大部分均涉及较大量的申述或意见。一些用地的图则修订程序,更因司法复核程序而需要暂缓。[18]

一幅土地改变规划,可以涉及业权人、政府部门、在该幅土地上耕种的农户或居住的寮屋居民、附近居民,还有环保人士等众多持份者,各方理念和利益并不一致,容易造成冲突。现时,规划署会定期举行地区规划会议,让各政府部门讨论与地区规划和发展相关事宜和建议;私营业界申请人有机会参与,并由地区规划会议主席作为「调解人」,从中调解冲突或歧见。[19]惟会议每月才开会一次,申请人亦仅于特定情况下才获准参加会议,反映出现时缺乏部门或机构充当桥梁,以有效连系申请人及受影响人士,协调各方意见。[20]

建议: 增设「协策规划小组」 联系地区促共识

求共识虽然困难,但若能提供平台,及早处理各持份者之间的分歧,相信可减少规划程序的延长。城规会可考虑增设「协策规划小组」,让具地区经验的公众人士自荐担任「地区协调者」,从而加强地区联系及协助调解冲突。政府部门亦应与小组紧密合作,增加改划申请人、政府部门与受影响人士沟通的机会,以吸纳不同意见及平衡各方利益,令规划更符合地区需要,减低可能遇到的阻力。此外,小组举行的相关会议应备存文件纪录,并尽量公开予公众查阅,以保持透明度。[21]

为使自荐制有效地将民间声音带入政府,当局可成立遴选委员会,就申请资格、评审准则等建立机制,以助挑选合适人选,其后亦要监督及评估自荐制度的运作情况。与城规会成员不同,挑选小组成员的准则,应更着重沟通能力和地区经验。[22]

觅地建屋在社会上已经讨论多时,惟在现有机制下,规划及造地需时颇长,令社会即使觅得「生地」,也难解市民燃眉之急。政府不妨从城规会下工夫,完善地区沟通机制,理顺各持份者对土地发展项目的分歧,同时加快造地进程,让有需要的市民及早安居。

1 “16th Annual Demographia International Housing Affordability Survey: 2020 Rating Middle-Income Housing Affordability,” Demographia, p. 12, January 20, 2020, http://demographia.com/dhi.pdf.
2 「香港的土地需求与供应」。取自土地供应专责小组网站:https://www.landforhongkong.hk/sc/demand_supply/index.php,最后更新日期2018年12月5日。
3 「立法会五题︰土地共享先导计划」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201905/08/P2019050800402.htm?fontSize=1,最后更新日期2019年5月8日。
4 《二零二零至二一财政年度政府财政预算案》,2020年2月26日,第27至28页,第116至118段。
5 注:生地是指未完成规划作住宅用途的土地。资料来源:「何谓生地?」。取自香港经济日报网站:https://service.hket.com/knowledge/2133279/何谓生地?,最后更新日期2018年8月8日。
6 注:熟地一般指有关土地已有合适规划,不需进行收地、清拆、重置现有设施、地盘平整或提供额外的基建设施。资料来源:「香港的土地需求」。取自土地供应专责小组网站:https://www.landforhongkong.hk/sc/demand_supply/land_demand.php,最后更新日期2018年12月5日。
7 同6。
8 「土地共享先导计划」,立法会发展事务委员会,立法会CB(1)160/19-20(03)号文件,2019年11月26日,第2页。
9 黎梓田,〈「土地共享」上半年接受申请〉,《文汇报》,2020年2月27日,A10页。
10 「新界乡郊土地概况(农地是怎样变成住宅的?)」取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最后更新日期2017年11月18日,第18页。
11 注:在法定图则其中一类的分区计划大纲图中,会显示个别地区内不同地段的土地用途规划及其发展限制,而每个类别的土地用途《注释》均载有其经常准许用途(称为「第一栏用途」,无须申请规划许可),以及其他须向城规会预先申请规划许可的用途(称为「第二栏用途」)。资料来源:「加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策」,智经研究中心,2018年9月,第27至28页。
12 「新界乡郊土地概况(农地是怎样变成住宅的?)」取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最后更新日期2017年11月18日,第18至20页;「加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策」,智经研究中心,2018年9月,第30至32页。
13 同12。
14 「新界乡郊土地概况(农地是怎样变成住宅的?)」取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最后更新日期2017年11月18日,第18至20页;「加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策」,智经研究中心,2018年9月,第29至30页。
15 钟雅宜,「无视数万份反对意见书 城规会通过东北发展」取自苹果日报网站:https://hk.news.appledaily.com/local/daily/article/20150430/19130718,最后更新日期2015年4月30日;「为保育香港甘道 23 号而提出的非原址换地建议」。取自香港历史文物保育‧活化网站:https://www.heritage.gov.hk/tc/doc/LegCo_Brief_23_Coombe_Road_c.pdf,查询日期2020年3月5日,第3页;张嘉敏,「嘉湖海逸酒店申建住宅 城规会接大量反对 港铁忧噪音超标」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/390893/嘉湖海逸酒店申建住宅-城规会接大量反对-港铁忧噪音超标,最后更新日期2019年10月29日。
16 《二O一O至一一财政年度政府财政预算案:总目118—规划署》,发展局,2010年2月24日,第247页;《二O一五至一六财政年度政府财政预算案:总目118—规划署》,发展局,2015年2月25日,第736页;《二O一九至二O财政年度政府财政预算案:总目118—规划署》,发展局,2019年2月27日,第757页。
17 《二O一九至二O财政年度政府财政预算案:总目118—规划署》,发展局,2019年2月27日,第757页。
18 「审核二零一八至一九年度开支预算管制人员的答复」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查询日期2020年3月5日,第548页,答复编号DEVB(PL)220。
19 「专业人士作业备考第1/2006期」。取自政府规划署网站:https://www.pland.gov.hk/pland_sc/tech_doc/pra_note/pn_1_2006.html,最后更新日期2019年12月16日。
20 「加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策」,智经研究中心,2018年9月,第89至90页。
21 同20,第103页。
22 同20,第103页。