时事分析 | 土地房屋及基建 | 2020-04-24 | 《经济日报》

两条路线加快造地(下):简化行政程序 完善补地价仲裁



新型冠状病毒肺炎疫情爆发,公立医院隔离病房紧绌,有住在劏房的确诊者家中等候近两天才获送院,令同住一屋的邻居人心惶惶。[1]其实全港劏房户中,不少正轮候公屋[2],惟近年轮候时间不断延长,2017年底,公屋一般申请者的平均轮候时间为4.7年,至2019年底时已升至5.4年。[3]加快造地建屋,救市民于「近火」,已成为港府要务。

改划土地用途是本港住宅用地其中一个主要来源。政府于最新一份《财政预算案》表示,正在改划及将于明年展开改划的土地,料合共可提供约9.6万个房屋单位,逾九成为公屋。[4]惟改划土地发展房屋过程数以十年计,连政府为释放新界私人农地改划作公私营房屋发展、号称加快发展过程的土地共享先导计划[5],由「生地」变成「熟地」也需时四至六年,连同至少四年的建筑期,单位落成预计最快也要2028年。[6]

事实上,现行改划土地程序尚有不少改善空间。以私人拥有的新界农地变成住宅为例,程序主要可分为法定规划——向城市规划委员会申请更改土地用途,以及土地行政——向地政总署申请修订地契条款或原址换地以取得发展权两部分。[7]智经早前撰文对加快申请更改土地用途进度提出建议,本文将从土地行政方面探讨另一改善方案。

修订土地契约 磋商补地价金额

土地用途获准更改后,便可进入相关土地行政程序。申请人可向地政总署申请修订土地契约,包括原址换地(即交还及重批土地)。地政总署收到申请后,会初步核实,并将申请传阅至涉及的政策局及政府部门。申请人须回应并解决政策局及部门提出的各种技术事项,例如道路交通及排水排污。在传阅申请及尽量解决各事项后,申请会提交分区地政会议考虑及审批。批准后,地政总署会向申请人发出契约修订的「暂定基本条款建议书」。

不论修订地契或原址换地,申请人均须缴付土地补价,补付地价在修订前后之间的差额。申请人接纳「暂定基本条款建议书」后,地政总署估价组会就拟议换地所需补地价金额作出独立估价。地政总署会向申请人发出「接纳基本条款建议书」,当中会列明补地价金额,申请人可选择接纳或就补地价金额上诉。[8]

困难一:审批处理土地契约修订缓慢

正如更改土地用途,上述的土地行政程序,同样需时甚久,甚至可以花上数年。以锦田北「尔峦」房屋发展为例,申请人于2003年底向地政总署申请原址换地,发展17幢17至23层高住宅,最终于2007年完成契约修订并签立文件,历时长达四年。[9]

土地行政程序漫长,部分与相关程序涉及多个政府部门,以及处理个案的人手不足有关。根据地政总署向智经提供的资料,由2016年1月至2018年7月,涉及住宅用途的契约修订及换地个案,撇除评估土地补价金额及上诉时间,由接获有效申请至签立契约修订文件,平均处理时间分别为273天及297天。[10]以一个月约30天计算,即平均需时约九个月和十个月。当中最花时间的是确认契约修订申请,程序包括由分区地政处拟备有关土地发展计划的条款,及修订契约条件的拟稿,再送交有关政府部门置评,和呈交地区地政会议批准有关申请,过程需时22星期。[11]

有不少业界人士向智经表示,地政总署人力资源有限,分区地政处需要处理大量日常公务,或倾向优先处理作为政府主要收入来源的卖地个案,而非契约修订及换地申请。[12]

为了加快审批申请进度,政府于2008年4月起,在港岛西及南区地政处设立了「处理契约修订和换地申请专责小组」。虽然分区专责小组的工作有一定成效,在2013至2017年处理达204宗个案,占全港12个分区地政处处理总数(520宗)的约四成。[13]然而政府提供予专责小组的额外资源,已于2017年4月到期。[14]

建议一:设最佳执业手册 量化精简程序目标

地政总署去年筹组「土地供应组」,专责中央统筹卖地及修订大面积地契工作,即涉及500个住宅单位或以上、一万平方米或以上的商业或工业楼面的申请,有60多名职员,并在约去年4月投入服务。[15]地政总署回复智经查询时表示,「土地供应组」在收到申请后22个星期内,已向申请人发出载列暂订基本条款建议书或否决通知书,完全达到服务承诺的目标,惟未有回应能否分担各分区地政处的相关工作,提高分区的审批效率。[16]但无论如何,「土地供应组」成立后,政府亦应检讨各分区地政处处理中小型的契约修订申请的效率,以决定是否需要在各区设置分区专责小组。

另外,过往港岛西及南区地政处「处理契约修订和换地申请专责小组」有足够实务经验,政府可参考其累积的经验,订定一套最佳执业手册,协助业权人办理申请,减省个案处理时间。政府亦可设立可量化的改进目标,例如检视能否缩短查核相关文件的时间,以改善申请契约修订的流程。[17]

困难二:补地价谈判无了期

在土地行政程序中,另一较花时间的程序是土地业权人与地政总署协商补地价金额。在现行机制下,土地补价的上诉次数并无上限,双方可一直进行协商。[18]惟双方未能达成共识,拖延多年的申请个案屡见不鲜,由2014年10月至2018年9月,业权人与地政总署就补地价达成共识的土地契约修订或换地个案,最短及最长商议时间分别约为三个月和八年,平均时间则约为一年半。若是分歧较大的个案,平均更需四年才达成协议。[19]

前文提及的「土地共享先导计划」,为了加快进度,要求于18个月内完成补地价协商[20],亦被专业人士质疑期限太短难以完成。[21]

建议二:完善「补地价仲裁先导计划」 加快补地价金额商议过程

为了加快补地价协商进度,发展局局长黄伟纶表示,当局愿意在共享计划引进补地价仲裁。[22]所谓仲裁,是契约修订或换地个案的申请人与地政总署同意解决争议的程序,当中双方同意把争议交由仲裁庭决议,而仲裁庭的决议为最终裁决,并具约束力。[23]

早于2014年,政府已推出补地价仲裁先导计划(仲裁计划),旨在加快完成补地价协议,但截至2018年11月,政府共发出32次仲裁邀请予申请人,涉及16个项目,但当中仅有一宗个案参与并于11个星期内完成仲裁,其余15个项目中,九宗是透过一般商议补地价机制达成协议,四宗继续商议补地价,以及两宗选择撤回申请[24],可见仲裁计划吸引力有限。

仲裁计划在申请人眼中诱因不足,究其原因,是现行补地价上诉机制中,已设有36个工作天内完成的快速程序,申请人可就金额提出反建议,地政总署需随即作出回复,处理时间远较仲裁个案的11个星期为快。其次,不少发展商指出,现时的上诉机制不需双方就补地价作出任何承诺,但在仲裁计划下,仲裁庭的决议具约束力,认为风险太大,故不愿意参与。[25]

智经建议政府应为仲裁计划拆墙松绑,突出仲裁机制在土地补价商议上的可取之处,积极检讨仲裁所需的时间,至少要比现行上诉快速程序为短,以增加仲裁的诱因。另外,政府亦可考虑为仲裁计划设立一个补价金额上限,以精简流程,使仲裁计划变得更有效率。[26]

在现行机制下,改划土地用作建屋需时颇长。但政府并非无计可施,土地契约修订、换地及土地补价的程序,可以透过增加专责处理人手、设立操作手册,以及完善补地价仲裁计划,加快进度,成为解市民上楼燃眉之急的「近水」。

1 「确诊40小时后始送院惹邻居怪责 劏房户:我哋都系受害者」。取自明报网站:https://news.mingpao.com/ins/港闻/article/20200330/s00001/1585548006698/确诊40小时后始送院惹邻居怪责-劏房户-我哋都系受害者,最后更新日期2020年3月30日。
2 「探射灯:公屋愈轮愈耐 劏房21万人恐陷疫境」。取自东网网站:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20200220/bkn-20200220000354060-0220_00822_001.html,最后更新日期2020年2月20日。
3 「香港的土地需求与供应」。取自土地供应专责小组网站:https://www.landforhongkong.hk/sc/demand_supply/index.php,最后更新日期2018年12月5日;「公屋申请数目和平均轮候时间」。取自香港房屋委员会网站:https://www.housingauthority.gov.hk/sc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最后更新日期2020年2月10日。
4 《二零二零至二一财政年度政府财政预算案》,2020年2月26日,第27页,第116段。
5 「土地共享先导计划」,立法会发展事务委员会,立法会CB(1)160/19-20(03)号文件,2019年11月26日,第2页;「立法会五题︰土地共享先导计划」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201905/08/P2019050800402.htm?fontSize=1,最后更新日期2019年5月8日。
6 黎梓田,〈「土地共享」上半年接受申请〉,《文汇报》,2020年2月27日,A10页。
7 「新界乡郊土地概况(农地是怎样变成住宅的?)」取自地政总署网站:https://www.landsd.gov.hk/en/legco/smo/HKJA_20171118.pdf,最后更新日期2017年11月18日,第18页。
8 同7,第21至22页。
9 同7,第26页。
10 「加快造地建屋 善用新界土地 完善规划及地政政策」,智经研究中心,2018年9月,第73页。
11 同10,第74页。
12 同10,第78页。
13 同10,第78至79页。
14 根据地政总署于2020年4月8日回复智经的电邮。
15 〈地政署设3专责组加快推地 大面积修契 统筹审批 严打霸占〉,《信报财经新闻》,2019年1月9日,A06页。
16 同14。
17 同10,第109页。
18 「补地价仲裁先导计划」。取自发展局网站:https://sc.devb.gov.hk/TuniS/www.devb.gov.hk/tc/home/Blog_Archives1/t_index_id_96.html,最后更新日期2019年2月1日。
19 「立法会十九题︰补地价仲裁先导计划」。取自政府新闻公报网站:https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201811/07/P2018110700334.htm?fontSize=1,最后更新日期2018年11月7日。
20 「土地共享先导计划」,立法会发展事务委员会,立法会CB(1)160/19-20(03)号文件,2019年11月26日,第6页。
21 「土地共享展公听会 商界忧吸引力不足」。取自香港经济日报网站:https://ps.hket.com/article/2547726最后更新日期2020年1月21日。
22 余敏钦,「土地共享申请若未获顾问小组支持 须重新修订」。取自香港经济日报网站:https://ps.hket.com/article/2506536/,最后更新日期2019年11月26日。
23 「审核二零一九至二零年度开支预算管制人员的答复」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查询日期2020年3月6日,第435至436页,答复编号DEVB(PL)167。
24 同17。
25 同10,第81、112至113页。
26 同10,第112至113页。