时事分析 | 区域及经贸发展 | 2020-06-08 | 《经济日报》

「旅游泡泡」催生三个出入境新常态



新型冠状病毒疫情在全球蔓延,多国实施旅游限制,甚至关闭机场及边境,以阻截病毒从外地传入,使旅游业处于「冰封」状态。近日部分疫情受控的国家,例如澳洲和纽西兰,拟建立「旅游泡泡」(travel bubble),以恢复两地人民的跨境往来。[1]究竟这个概念,如何能在重启旅游业与保障旅客安全之间取得平衡?香港与内地磋商逐步放宽边境检疫之际,又能从中得到什么启示?

疫情拖垮旅游业 国际旅客人次料大减八成

面对疫情来袭,全球外游旅客锐减。联合国世界旅游组织(United Nations World Tourism Organization,UNWTO)表示,今年首季的全球国际旅客人次按年下跌22%,其中亚洲及太平洋地区的跌幅最为显著,高达35%。组织预测,假如各国于7月初陆续重开国际边境及放宽旅游限制,全年国际旅客人次将大减58%;若果上述放宽措施于12月初才落实,预计减幅会扩大至78%。组织按相关跌幅推算,指出全年国际旅客将减少8.5亿至11亿人次、流失1亿至1.2亿个旅游业职位,以及减少9,100亿至1.2万亿美元的旅游业出口收入,情况是自1950年以来最差。[2]

根据世界观光旅游委员会(World Travel & Tourism Council,WTTC)的数字,旅游业去年占全球国内生产总值约一成[3],可见旅游业不景气,将冲击全球经济。难怪部分国家眼见近日疫情渐趋缓和,便计划在短期内有限度撤销旅游限制,以重启旅游业,其中澳洲及纽西兰便是例子之一。

「泡泡」国家免隔离检疫 为恢复旅客流动踏出第一步

澳洲及纽西兰目前正实施旅游限制,除了申请及获得豁免外,所有非当地居民不得入境,同时要求入境人士接受强制隔离检疫14天。[4]不过两国近期的确诊个案已较高峰期大幅回落,两国总理遂于5月初举行会议,商讨建立「旅游泡泡」[5],即容许在「泡泡」国家内的旅客自由流动,无须接受隔离检疫。[6]不过,两国暂时未有落实「旅游泡泡」的时间表。纽西兰总理Jacinda Ardern指,放宽旅游限制的首要考虑,是两国均能有效控制本土疫情,而且达到双方皆有信心开放边境的程度。[7]

其实,澳洲和纽西兰是彼此的旅游业支柱,澳洲去年有逾143万人次,即约15%的国际旅客来自纽西兰,而他们在当地的总消费金额占整体约5.7%。至于澳洲旅客对纽西兰旅游业则更具影响力,去年有逾145万人次到访,占当地国际旅客近四成,消费金额贴占整体约24%。[8]

除了澳纽,属于「波罗的海」三国的拉脱维亚、立陶宛及爱沙尼亚,也宣布容许公民于5月中开始自由流动,是欧洲首例。[9]立陶宛总理Saulius Skvernelis表示会遵守原则,只让有效控制疫情的国家加入「泡泡」,又指「泡泡」有机会扩展至芬兰和波兰。[10]

回到香港,旅游业同样因疫情受到重挫。旅游发展局的数据显示,今年首季访港旅客数字只有不足350万人次,按年大跌逾八成[11],而在政府于3月25日起禁止海外非香港居民入境后,数字更进一步跌至每日仅约300人。[12]旅客数字锐减,相关行业从业员的生计也大受打击,根据政府统计处的数字,今年2至4月,与消费及旅游相关行业(即零售、住宿及膳食服务业)合计的失业率急升至9.0%,为超过15年来的高位。[13]

粤港澳三地磋商 研放宽出入境限制

鉴于本港及内地近日疫情逐渐缓和,仅录得零星的本地及外地输入感染个案,因此政府已逐步放宽出入境限制,包括豁免跨境学童及符合特定条件的商务人士,在抵港后接受强制检疫。特首林郑月娥早前接受传媒访问时亦透露,粤港澳三地正进行磋商,同步豁免三地居民往来的强制检疫。[14]

在疫情受控的前提下为出入境限制松绑,其挑战是如何采取合适的防疫措施,减低旅客和居民感染的风险。因此不难预期,各地的出入境政策将出现一些「新常态」。

新常态一:未出发 先检测 准确度和负荷能力成关键

首先,每个「旅游泡泡」内的的国家及地区,可能都会要求旅客离境前进行病毒检测,以免输出病例。纽西兰旅游业代表机构Tourism Industry Aotearoa的行政总裁Chris Roberts设想,将来的旅行方式,很可能是旅客抵达机场时,要先接受病毒检测,结果呈阴性的旅客才能登机,到达目的地后亦要量度体温。[15]

在香港,特首林郑月娥在上述访问中亦提到,初步构想的两个限制,一是要符合特定目的才可以豁免强制检疫;二是跨境人士需进行核酸检测,以证明没受感染。[16]另有报章引述消息指,粤港澳三方曾在深圳商讨互认检疫认证的安排,又指三方正拟定可进行病毒检测许可机构的清单,当中包括数间私营医院,检测者需自行负担费用。[17]

其实,澳门当局已开始应用「健康码」,并开发与内地互认的操作系统。澳门居民进入内地时,可先登入存有核酸验测结果资料的「澳门健康码」,再提交个人资料,便可申请在广东省使用的「粤康码」,入境内地。另一方面,持「粤康码」的访澳人士,亦可转换至「澳门健康码」,用户在指定网址填报健康史、旅游史等资料后,系统便会按照防疫工作的规则发出「澳门健康码」,让合资格内地访客入境澳门。[18]粤港澳三地重新互通如箭在弦,香港要与粤澳两地接轨,或要考虑透过使用「健康码」,处理出入境人士的检疫互认问题。

建立资讯互认系统固然重要,但检测的准确程度才是让各地安心互通的关键。现时新冠病毒测试大致可分为两种,检测病毒的核糖核酸,以及检测血液中的抗体。当中前者被视为诊断多种病毒的「黄金标准」,有研究人员在实验室环境下,就五款新冠病毒核糖核酸试剂进行测试,结果发现检测阳性敏感度(sensitivity)比率达100%,检查阴性的特异度(specificity)比率达96%。然而,由于现实中的测试环境和过程并不完美,有可能出现「假阴性」的现象,使其敏感度只有66%至80%。[19]此外,英国、西班牙等国家曾购入内地制造的病毒试剂盒,但及后发现准确度甚低。[20]

由此可见,即使旅客出境前已进行检测,也难保证没有受到感染。何况即使检测准确无误,也不等于旅客不会在到达目的地前染病,甚至成为没有病征的隐形传播者。再者,不只每个生产商的试剂准确程度有异,医护人员抽取人体样本的程序,未必一致,因此有意互通的地区是否需要统一采样过程、试剂型号等,以提升各方对互通地区的防疫信心,是重要的考虑因素。

各地区的检测负荷能力,同样需要的考量。上述报章引述的消息指,粤港澳三方拟定的病毒检测许可机构包括数间私营医院。[21]不过,有传媒向私家医院查询,分别回复指每天仅可处理数十至100个检查样本。[22]此外,医管局和卫生署于3及4月每日平均检测逾2,100个样本。[23]当局近日表明会按专家建议扩大病毒检测,目标是把病毒检测量从每日4,500个,尽快提升至约7,000个,以掌握病毒在社区存在的情况。[24]假如许可机构未有足够能力,处理大批有意前往澳门或内地居民的检测样本,医管局和卫生署届时会否介入协助?届时公营及私营的检测单位,会否不胜负荷?这都是需要处理的问题。

新常态二:利用科技追踪入境者

另一个可能会成为新常态的,是旅客入境后会被持续追踪健康状况。澳洲政府于4月底推出手机追踪应用程式Covidsafe,国民可自愿下载,程式会要求用户递交姓名或化名、年龄范围、电话号码、邮政编号等个人资料,并将资料加密及储存在政府的伺服器。用户开启手机蓝芽后,程式便会匿名记录曾与用户接触,而同时有下载该程式的人的代号,所有行踪资料储存21天后会被删除。其间若有用户确诊,他们及其曾接触人士的代号便会传送至卫生部门,再由相关部门跟进。[25]

上述程式除了用于国民身上,未来有机会成为澳纽当局追踪旅客的工具。有报道指,纽西兰打算推出类似的追踪程式,作为防疫监测工作。假如澳纽稍后落实建立「旅游泡泡」,两国可能都会要求入境人士下载Covidsafe,以助双方追踪旅客的健康状况。[26]

此外,内地当局亦有透过监控网络,包括电讯商、铁路及航空公司资讯,追踪患者隔离前的行踪,其中南京于1月曾有患者入院前乘坐公共交通工具,并在市内穿梭,当局遂利用监控系统,详细追查他的行程,再透过社交媒体呼吁相关乘客接受居家观察。[27]

香港政府早前推出「居安抗疫」流动应用程式,配合蓝牙定位电子手环及监察手带,监测接受强制检疫人士有否留在居所。[28]虽然「居安抗疫」程式目前只应用在家居检疫层面,但随着本港与邻近城市,甚至全球重新接轨,是否需要利用科技扩大追踪入境者范围,以至互通这些资料,相信是当局需要思考的问题。

当然,本地居民和入境旅客安装相关程式的意欲,也对整个追踪系统的功效起了关键作用。近年社会就监控问题争拗不断,去年政府拟推出「多功能智慧灯柱试验计划」,分阶段在不同地区安装智慧灯柱,收集空气质素、道路车流等实时数据,结果惹来侵犯私隐、本港沦为监控之都的质疑。[29]此外,来自全球各地的旅客,也未必愿意时刻被监察行踪,若政府打算引入科技追踪措施,必须考虑这些因素。

新常态三:出入境规限涉跨地共识

「旅游泡泡」可能催生的第三个「新常态」,与各地出入境事务的决定权有关。「泡泡」中各地区互相解除跨境限制后,假如其中一方有意进一步放宽对某个国家的旅游限制,但另一方却拒绝,届时应如何处理分歧?

举例,纽西兰旅游业代表机构Tourism Industry Aotearoa行政总裁Chris Roberts接受传媒访问时,曾表示希望「旅游泡泡」下一阶段能扩阔至其他太平洋国家,及后再延至台湾、香港及南韩等有效控制疫情的地方。[30]不过,如果纽西兰一方认同方案,澳洲则有所保留,双方建立的「泡泡」会否就此破灭?再者,假如「泡泡联盟」内有成员认为某地区疫情出现变化,应尽快撤出「泡泡」以免疫情扩散,但该地区不同意,这类情况又应如何解决?

由此看来,「泡泡」内各成员的出入境政策,将更难「自把自为」。有意放宽跨境限制的香港,与粤澳两地政府商议时,也应考虑就「泡泡」未来的大方向制订一套开放准则,例如地区的确诊数字及检测比率达至什么水平,才被考虑纳入互通范围;疫情重燃至什么地步便应自行离开机制;某地区一旦因联盟成员行政处理失当,导致输入个案急增,该地区是否有追讨权利等。各方亦宜定期检讨细节,以加强各地居民及到访旅客的信心。

总括而言,疫情导致全球百业萧条,各国当然期望能尽快放宽限制,恢复旅游业及经济活动,但落实时不宜操之过急,应谨慎部署,以免引来疫情新一波爆发,对各行各业造成更深远的伤害。

1 Julia Hollingsworth, “A 'travel bubble' between New Zealand and Australia could be a model for the future,” CNN, May 4, 2020, https://edition.cnn.com/travel/article/new-zealand-australia-travel-bubble-intl-hnk/index.html.
2 “International Tourist Numbers Could Fall 60-80% in 2020, UNWTO Reports,” UNWTO, https://www.unwto.org/news/covid-19-international-tourist-numbers-could-fall-60-80-in-2020, last modified May 7, 2020.
3 “The World Travel & Tourism Council (WTTC) represents the Travel & Tourism sector globally,” World Travel & Tourism Council, https://wttc.org/en-gb/, accessed May 11, 2020.
4 “COVID-19 – Border controls,” Ministry of Health of New Zealand, https://www.health.govt.nz/our-work/diseases-and-conditions/covid-19-novel-coronavirus/covid-19-current-situation/covid-19-border-controls, last modified May 8, 2020; “Coming to Australia,” Department of Home Affairs of Australian Government, https://covid19.homeaffairs.gov.au/coming-australia#3, last modified April 24, 2020.
5 Katharine Murphy and Charlotte Graham-McLay, “Jacinda Ardern promotes coronavirus 'travel bubble' between Australia and New Zealand,” The Guardian, May 4, 2020, https://www.theguardian.com/world/2020/may/04/jacinda-ardern-joins-national-cabinet-meeting-as-australia-new-zealand-share-coronavirus-strategy.
6 Justin Harper, “Coronavirus: 'Travel bubble' plan to help kick-start flights,” BBC, May 5, 2020, https://www.bbc.com/news/business-52526272.
7 同1。
8 同1。
9 Simon Calder, “Coronavirus: Estonia, Latvia and Lithuania to establish Baltic ‘travel bubble’ as restrictions eased,” Independent, May 8, 2020, https://www.independent.co.uk/travel/news-and-advice/coronavirus-estonia-latvia-lithuania-travel-bubble-baltic-a9503631.html; Hugh Morris, “Baltic states agree Europe's first 'travel bubble' to kickstart tourism,” The Telegraph, May 7, 2020, https://www.telegraph.co.uk/travel/news/lithuania-estonia-latvia-travel-bubble/.
10 “Baltic states to create 'travel bubble' as pandemic curbs eased,” Reuters, May 6, 2020, https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-baltic/baltic-states-to-create-travel-bubble-as-pandemic-curbs-eased-idUSKBN22I13A.
11「2020年3月访港旅客统计」。取自旅游发展局网站:http://www.discoverhongkong.com/common/images/about-hktb/pdf/tourism_stat_03_2020.pdf,查询日期2020年5月12日。
12 「【冰封旅游业】3月访港旅客数字约8.2万人次 按年下跌近99%」。取自TOPick网站:https://topick.hket.com/article/2618185,最后更新日期2020年4月15日。
13 「二零二零年二月至四月失业及就业不足统计数字发表」。取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/press_release/pressReleaseDetail.jsp?charsetID=2&pressRID=4641,最后更新日期2020年5月19日。
14 曾敏捷、文轩、汤嘉平、石璐杉,〈林郑月娥喜见抗疫露曙光 粤港澳出人境 研月内放宽检疫〉,《大公报》,2020年5月11日,A01页。
15 同1。
16 同14。
17 陈筠怡,〈已有港商率先测试 可免十四天隔离 粤港澳互认检疫认证日内出台〉,《星岛日报》,2020年5月19日,A04页。
18「澳珠健康码互认启用 卫生局吁过关前做好转码」。取自论尽媒体网站:https://aamacau.com/2020/05/10/澳珠健康码互认启用-卫生局吁过关前做好转码/,最后更新日期2020年5月10日;「本澳设『健康码』方便居民进出内地 梁亦好︰拟在健康声明基础上扩充功能」。取自论尽媒体网站:https://aamacau.com/2020/04/22/本澳设「健康码」方便居民进出内地-梁亦好︰拟在/,最后更新日期2020年4月22日。
19 Maureen Ferran, “Coronavirus tests are pretty accurate, but far from perfect,” The Conversation, https://theconversation.com/coronavirus-tests-are-pretty-accurate-but-far-from-perfect-136671, last modified May 6, 2020.
20 「肺炎疫情:中国造新冠病毒测试盒为何在欧洲遭遇质量质疑」。取自BBC中文网站:https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-52102670,最后更新日期2020年3月31日;「英国斥资2千万美元从中国购买试剂盒,被发现检测无效」。取自纽约时报中文网站:https://cn.nytimes.com/world/20200417/coronavirus-antibody-test-uk/zh-hant/,最后更新日期2020年4月17日。
21 同17。
22 彭丽芳,「通识导赏:采样方式 款款准确度不一 私家检疫 解忧有难度?」。取自明报网站:https://ol.mingpao.com/ldy/cultureleisure/culture/20200405/1586024059862,最后更新日期2020年4月5日。
23 「【本地零感染断缆】袁国勇再指香港每日检测数量太少 不明白原因『要问返政府』」。取自立场新闻网站:https://www.thestandnews.com/健康/本地零感染断缆-袁国勇再指香港每日检测数量太少-不明白原因-要问返政府/ ,最后更新日期2020年5月13日。
24 「病毒检测量目标提升至每日七千」。取自政府新闻网站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/05/20200519/20200519_103846_964.html,最后更新日期2020年5月19日。
25 Josh Taylor, “Covidsafe app: how Australia’s coronavirus contact tracing app works, what it does, downloads and problems,” The Guardian, May 15, 2020, https://www.theguardian.com/australia-news/2020/may/13/covid-19-safe-app-australia-how-download-does-it-work-australian-government-covidsafe-tracking-downloads; Amy Remeikis, “Covid safe: Australian government launches coronavirus tracing app amid lingering privacy concerns,” The Guardian, April 26, 2020, https://www.theguardian.com/australia-news/2020/apr/26/australias-coronavirus-tracing-app-set-to-launch-today-despite-lingering-privacy-concerns.
26 “Australia, New Zealand Consider Lifting Travel Restrictions with Possible ‘Travel Bubble’,” VOA News, May 4, 2020, https://www.voanews.com/east-asia-pacific/australia-new-zealand-consider-lifting-travel-restrictions-possible-travel-bubble.
27 「内地利用监控系统成功追踪患者行踪」。取自Now新闻网站:https://news.now.com/home/international/player?newsId=379479,最后更新日期2020年2月5日。
28 「『居安抗疫』流动应用程式使用指南」。取自2019冠状病毒专题网站:https://www.coronavirus.gov.hk/chi/stay-home-safe.html,最后更新日期2020年5月13日;「同心抗疫 守护香港」。取自政府新闻网站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/03/20200329/20200329_111729_253.html,最后更新日期2020年3月19日。
29 姚慧仪,「【2020展望】香港沦监控之都?智能灯柱弃用监控镜头挽信心」。取自TOPick网站:https://inews.hket.com/article/2528077/,最后更新日期2019年12月27日。
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