时事分析 | 土地房屋及基建 | 2014-02-05 | 《经济日报》

工程超支 政府大失预算



施政报告发表后,政府的财政纪律成为连日话题。长远政策涉及经常性开支,政府能否量入为出,当然值得关注,而公众关注的亦不止于此。日前政府决定不将修订后的港台新大楼拨款申请重新提交立会审议,并重新为工程招标;同日扩建油麻地戏曲中心的拨款申请亦遭否决。而早前将港深第七个口岸莲塘/香园围口岸项目的追加拨款提至立法会闯关亦失败告终。

工程多 超支多

近年政府工程项目频频超支,须上立法会追加拨款。尤其自上届政府于2007/08年度《施政报告》中提出推动十大基建工程后,政府基本工程开支拾级而上。2007/08年的实际开支为205亿元[1],2010/11年时已增逾一倍至498亿元。[2]而在2013/14年度以及未来几年,预计每年开支均将超过700亿。[3]

公共工程开支增多,部份工程的额外支出「贡献」不少。发展局披露,过去十年约630个工程拨款申请中,有34宗额外拨款申请获批,涉及210亿元,额外拨款占拨款总额(6,200亿元)的3.4%。[4]

34宗获准增加预算费用的工程,额外拨款增幅介乎7%至94.2%。至于广受关注的大型工程项目超支,当局称只有14宗的原本预算费大于10亿元,认为大型项目并非较易超支。[5]

翻查这14宗超支大型工程项目,共涉及金额199亿元,当中不乏超支严重的个案。例如港珠澳大桥香港接线,初时的预算造价为162亿元,但政府之后要求增拨88亿元,升幅达54.7%。另外启德发展计划区域供冷系统的额外拨款申请,分别于2010/11年度和2012/13年度获批,第二次的拨款增幅达69%。还有中环填海计划第III期工程,以及屯门公路重建及改善工程,亦分别超支61.8%和47.3%。

预算超支金额最为显著的工程,是「中九龙干线-顾问设计费及地盘勘测工作」。该项工程的修订核准预算费为1.92亿元,较原先的9,900万元高出94.2%。1998年立法会财务委员会通过这项工程的建造费用,包括顾问费4,600万元、地盘勘测的2,000万元、应急费用600万元,再计入通胀调整因素涉及的2,700万元,合共9,900万元。当时预计工程会在2003年年底动工,2007年竣工。[6]项目的费用估算已将应急费用和通胀准备金计算在内,且假设建造价格于1998/1999至2003/2004年间,每年因通胀升9%。预测通胀高于同期的实际增幅,理应不易超支;就算超支,超出原定价格接近一倍,委实令人困惑。

工程费用如何估算?

其实,即使面对其他超支项目,公众也有困惑的理由,因为政府在估算工务工程的工程费用时,已经将基本预算、工程应急费用及价格调整准备囊括在内。[7]「基本工程费」包括工人、机械及材料的建筑费用、顾问的设计及管理费用,以及驻工地人员的工地监督费用。简单来说,也就是人工和材料费。

不少工程在实际建造过程中会遇到各种不可预见的情况,如岩土情况有异、较预期为高的投标价格、为配合地区关注而进行的额外工程,以及在工程期间可能出现索偿引致的额外费用。这些支出会被纳入「工程应急费用」,通常以整体工程费用的一成计算。实际预留比例也因工程而异,如启德发展计划区域供冷系统,初时预算的应急费用比率只有3.8%。

「价格调整准备」则是为应付工人工资及材料价格在工程期间的变动,也就是因应通胀预留一笔款项。当局每半年作出更新。据最新假设,公营部门楼宇和建造工程产量的价格在2013至17年期间每年上升6%,在2018至2023年期间年均升幅为5%。[8]

通胀预测误差?

左右造价的各项因素若已全盘考虑,超支问题为何仍然不绝?为找到答案,我们尝试分析34宗超支工程中六项原本预算已超过10亿元,修订后的增幅达40%或以上的工程。这六项工程,分别为:中环填海计划第III期工程(下称「中环填海」)、屯门公路重建及改善工程(「屯门公路」)、望后石污水处理厂改善工程(「望后石」)、明爱医院第二期重建计划(「明爱重建」)、港珠澳大桥香港接线(「港珠澳大桥」),以及启德发展计划区域供冷系统(「启德供冷系统」),超支介乎39.5%至69%。比较这六项计划的基本工程费,应急费用和价格调整准备(「通胀费」)分别占总拨款的比率,可以见到基本工程费的预算开支占比和实际拨款占比相差不大,预算开支甚至较实际所需金额为高。此外,除启德供冷系统和港珠澳大桥工程,其他工程的实际应急费用占比也低于原本预算的占比。

很明显,超支的主要来源是通胀费的预算误差。以原本预算35.615亿元的中环填海为例,2002年估算该款项时,当局假设2003至2008年的建造价格会下调1.4%至1.6%,即出现通缩。然而实际造价大涨,升幅介乎3.9%至105.9%,令通胀费占比由初时的-1.6%扩大至15.8%。[9]该项目的额外22亿元拨款申请,于2008/09年度获立法会通过。通胀费被低估的,还有屯门公路及望后石工程,所占比率分别由预算的5.3%和8.2%,增至15%和14%。

上述六宗工程预算出现误差的理据或许无法代表所有超支工程,事实也不乏实际通胀低于预测的例子。正如前文所述,中九龙干线工程以9%的通胀增幅为估算基数,高于实际增幅。

工程大改?

即使如此,中九龙干线工程仍然超支。究其原因,翻倍的额外拨款,主要是为了配合当时拟建的东南九龙发展计划,须更改走线。[10]按原定计划,中九龙干线将贯穿九龙中部,连接西九龙的油麻地交汇处及九龙东南发展区,以及筑建一条2.6公里长的双程双线隧道。但后来东南九龙发展计划有变,中九龙干线的走线须改为途经九龙城码头巴士总站;再加上新方案为了保育文物及区内文化,干线全长和隧道部份须分别延长至4.7公里和3.8公里,以减少影响包括油麻地警署在内的建筑文物,令工程费用增加了4,740万元。

再者,运输署鉴于该工程原先采用的双程双线分隔车道设计,不能应付东西九龙的预计交通需求,因此在2006年转为采用双程三线分隔车道的设计。这一修订令工程费用提高了2,750万元。另外,2004年7月政府以「不填海」为原则重新规划启德发展区,将九龙城码头与启德跑道之间横跨九龙湾水域的干线改用沉管式隧道兴建,又带来额外1,420万元工程费用。计及上述的额外开支,再加上420万元应急费用,额外开支达9,330万元。

立法会财委会最终于2007年通过增拨建议,中九龙干线的有关研究预算费用,由最初核准的9,900万,升至1亿9,230万元,增幅逾九成。

低估成本?

其他基建工程成本大增的理由,则不尽相同。过去十年,启德发展计划区域供冷系统的增加拨款申请分两次获批。财委会首先于2009年6月通过该项目的建设费用16.71亿元。但政府后来表示,工程计划的费用和营运费用的投标报价远高于原来预算,并在2010年建议将工程分三期推行,首两期的建设费用约18.7亿元(已较原先项目的总预算超出2亿元),第三期则为17.8亿元,令整项工程计划的预算费用总额增至36.5亿元。[11]

事隔两年,当局再次向财委会申请拨款12.841亿元,用于第三期(组合甲)的工程预算费,令整项供冷系统工程的预算提升至超过49亿元。[12]根据政府的解释,大幅超支是因为工程涉及复杂地形,加上工程费因应通胀上升所致。[13]

工程延误?

另一可能引起超支的因素,在于工程延误带来的额外成本。流传较广的例子,是当年港珠澳大桥工程受司法复核影响,令招标和施工时间表较原定延迟9个月,当局须透过加人、加班及增加工程设施,赶及2016年完工。不仅如此,延迟后工程成本上涨,以及投标者对工程风险的评估较预期为高,都增加了预算开支。额外88亿元的拨款申请于2011/12年度获批。政府当时承认,延迟动工对工程时间表及造价的影响,较预期严重。[14]

但另一方面,过去十年160个延期竣工的政府工程中,只有21个项目需要申请额外拨款,未因工程延误而超支的比例,达86.9%。政府亦曾表示,工程延误与超支没有直接关系。[15]

变本加厉?

从上述分析可以见到,即使原来的算式如何巨细无遗,但到实际执行,大失预算的个案仍不时出现。这个问题近年更似愈见严重。在2008/09以及2009/10年度,立法会连续两年每年批出七宗预算超支工程,涉及的额外拨款达85.5亿元,占过去十年超支总额四成之多。2012/13年度,亦有四宗超支工程获批。[16]十大基建中,预算造价高达669亿的高铁去年被指因地质问题及工程设计临时变更,已收到436宗承建商索偿个案,申索金额达74.64亿。[17]另外,西九文化区建造费也由预先获批的216亿元激增逾一倍,单是综合地库的造价已超过90亿元。行政长官梁振英于最新一份《施政报告》承诺,政府将承担西九综合地库的建筑费,稍后将提出拨款建议。[18]

有着大失预算的前科,超支工程难免惹起社会关注。以港台新大楼拨款申请为例,商务及经济发展局本已打算将工程的预算费降至53亿元[19],但仍逃不过议员的穷追猛打。要重新招标,令工程延误两年。下次呈上的账目,日后会否再失预算,相信仍会成为议事堂的话题。

 


1  《二OO九至一O年度政府财政预算案》,2009年2月26日。
2  「立法会工务小组委员会有关十一月二十七日会议的跟进事宜(立法会PWSC22/13-14(01)号文件)」,2013年12月19日。
3  「建造业展望 (二之一)」,《发展局局长随笔》,2014年1月5日。
4  「立法会工务小组委员会跟进有关工程费用估算的简介会(立法会PWSC19/13-14(01)号文件)」,2013年12月16日。
5   同4。
6  「财务委员会工务小组委员会讨论文件(PWSC(97-98)133)」,1998年2月17日。
7  「财务委员会工务小组委员会参考文件 工程费用估算」,发展局、财经事务及库务局,2013年11月。
8   同上。
9  「财务委员会工务小组委员会讨论文件(PWSC(2008-09)51)」,2008年12月15日。
10「财务委员会工务小组委员会讨论文件(PWSC(2006-07)74)」,2007年2月7日。
11「关于在启德发展区设立区域供冷系统的最新背景资料简介(立法会CB(1)428/12-13(07)号文件)」,立法会秘书处,2013年1月17日。
12「财务委员会工务小组委员会讨论文件(PWSC(2013-14)12)」,2013年5月22日。
13  同上。
14「财务委员会工务小组委员会讨论文件(PWSC(2012-13)11)」,2012年5月7日。
15  同4。
16  同4。
17「高铁承建商共索偿74亿元」,《苹果日报》,2013年7月4日。
18「政府拨百亿建西九地库」,《大公报》,2014年1月16日。
19「港台新广播大楼拟减七亿元」,无线新闻,2014年1月22日。