专题论文 | 公共行政及法制 | 2016-03-09

假如香港实施集体诉讼,能击倒巨人吗?



这是某些香港市民每天面对的景况:企业垄断,别无选择下,迫不得已光顾大商号。 《竞争条例》于2015年12月全面实施,能否解决这个困境?

智经研究中心(智经)今日发表《大卫能否挑战歌利亚? 集体诉讼对香港市场竞争的影响》专题论文,探讨法律改革委员会(法改会)建议的集体诉讼机制,对香港现行竞争法构成的影响。文章亦会从法律、经济及社会层面剖析有关机制可能对消费者带来的改变,以至消费者就个别商户的反竞争行为进行集体诉讼。

竞争法限制集体诉讼的可行性

法改会于2012年5月建议香港引入「选择退出」模式的集体诉讼机制,并由消费者案件开始分阶段实施。然而,三年已过,旨在保障消费者权益的《竞争条例》亦已全面实施,政府仍未在集体诉讼的落实有最终定案。

集体诉讼的「选择退出制」本应可以加强消费者的诉讼能力。原本单独一人可能没有能力提出的诉讼,在「选择退出制」下,消费者可就相同法律问题集体向同一被告提出申索,毋须得到所有相关成员同意。

现行竞争法只容许非常有限度的集体诉讼。除了竞争事务委员会(竞委会)有权提出起诉,消费者不得就反竞争行为提出独立私人诉讼,只有竞争事务委员会(竞委会)有权提出起诉。此外,《竞争条例》明确规定,不得在该条例以外提出纯属竞争的法律程序,意味即使香港日后引入集体诉讼,消费者亦不可在没有竞委会参与下提出诉讼。

在现行法律框架下,消费者只可在竞争事务审裁处已裁定被告人有关反竞争行为属违法,或被告人承认其已违法后,提出后续诉讼。智经主席李国栋医生说:「自由竞争是香港社会进步及经济发展的基石。尽管如此,在《竞争条例》下,申索受到很多限制,故出现集体诉讼的机会很微。再者,即使有人提出集体诉讼,亦只会在已被定罪的被告人身上增加刑罚,而不会对其他潜在的反竞争行为起监管作用。」

「资」援大卫向歌利亚宣战

香港的诉讼费用较其他采用普通法的地方昂贵。假设消费者可以针对反竞争行为提出集体诉讼,仍要面对财务风险,而即使消费者愿意承担庞大的诉讼费,也不能确定赔偿额的多寡。即使原告在集体诉讼中获胜,部分集体成员或在摊分最后赔偿时才发现蒙受损失。相反,被告较易掌握全面资讯,可清楚计算其诉讼费用。

在现存的法律制度下,消费者可寻求免费或受资助的法律支援服务,不过消费者诉讼基金并不足以为有经济需要的消费者支付高昂的诉讼费,若与其他邻近法律体系相比,本港就诉讼费所提供的公共援助实在相形见绌。

李国栋医生说﹕「就以台湾『财团法人证​​券投资人及期货交易人保护中心』(下称「中心」)的投资人保护基金偿付制度为例,设立至今,保护基金折合港币17.5亿元,较香港的消费者诉讼基金多逾80倍,更遑论台湾民事诉讼的讼费较香港低。如此巨额的保护基金使中心得以有效地协助消费者展开集体诉讼及索偿。 」截至2014年年底,中心共为超过93,000名投资者提供财政支援,处理84宗有待审议的集体诉讼个案。

欠缺本地人才,阻吓作用有限

过去香港的司法体系并没有竞争法,现时也未落实集体诉讼。就算大型跨国律师事务所拥有少量竞争法律师,他们亦只熟悉外国的竞争法例。在香港,欠缺研究竞争法或集体诉讼的律师,是值得关注的问题。对于市民来说,集体诉讼是一个全新的机制,他们对这个议题仍然存有很多疑惑。

某些企业或十分关注大规模的集体诉讼会对其造成名誉损失,会想尽办法避免消费者提出诉讼。这一类被告较有机会与竞委会达成和解协议,而不会选择公开认罪。由于企业面对集体诉讼的机会可谓微乎其微,集体诉讼对于企业只能起有限的阻吓作用,企业亦未必会因而制定策略防范集体诉讼。

透过以上分析,难免令人觉得法律改革有点儿「雷声大,雨点小」。香港社会兴讼风气不盛,而一般人较倾向用调解方式去处理纠纷。鉴于社会经济因素严重不利提出集体诉讼,加上《竞争条例》禁止绝大部分私人竞争诉讼的索偿,令集体诉讼难以推行。就算建议的集体诉讼机制获得通过,消费者对企业竞争行为的影响仍然十分有限。

香港能否实行集体诉讼机制,仍是未知之数。就现有的方案而论,相信不能起太大作用。香港必须研究更多方法,鼓励市场参与者协助竞争法的执行,而不是单单依赖竞委会推动竞争法。政府亦应该投放更多资源到消费者诉讼基金,以提升对本地消费者的法律支援。

详情请参阅专题论文(只有英文版本)。




附表

专题论文(只有英文版本)