政策研究 | 公共行政及法制 | 2019-09-26

2019年《施政報告》建議



智经研究中心(智经)一直以理性态度为本港整体和长远发展出谋献策,以提升香港长远竞争力。惟本港社会近月出现前所未有的严重分歧,社会关系变得紧张,弥漫着不安及不信任政府的气氛,故此政府当前急务,应以市民的福祉为大前提,营造开放、公平及包容的良好环境,让大众回归理性讨论,重建市民对政府管治的信心,否则日后施政将举步维艰,社会难以向前迈进。

智经在2016年发表的《香港人,幸福吗?智经幸福指数》研究中指出,虽然香港经济在过去十多年大幅增长,其间市民的生活却未见得更为幸福。因此,智经建议政府在制订政策时,必须跳出「GDP至上」的思维,突破传统管治框架,以提升市民的福祉为施政目标,才可让香港人的生活过得更美好。智经认为要重燃香港市民的幸福感,政府需考虑以「凝聚共识(Cohesive)、问责透明(Accountable)、尊重包容(Respectful)及共同参与(Engageable)」,即CARE的方式,尽快为香港的可持续未来,订立各方认同的目标。

随着社会环境急速转变,市民对政府施政的期望亦不断增加。智经认为本届政府在房屋及医疗等重点工作,必须作出突破,大胆创新,建立具前瞻性、规划性的策略,以回应社会的期望。政府必须加大力度,发展经济,改善民生,保持香港长远的竞争力。住屋、就业、医疗,是香港市民的基本需要,亦是智经一直关注的民生议题。智经秉持「实证为本」的研究方针,就相关课题进行了深入研究,提出具前瞻性的规划蓝图,以及务实可行的政策建议。具体建议如下:

(一)加快造地解决房屋问题 阳光政策建构宜居城市

背景

房屋问题是市民的首要关注,也是最迫切及最容易触发社会争议的民生议题之一。土地供应专责小组提出18个有潜力提供额外土地的选项,分为短中期、中长期及概念性建议做咨询。而在2018年《施政报告》中,政府提出以土地共享先导计划(土地共享计划),释放私人拥有的新界农地作短中期的公私营房屋发展。政府拥有全力全速觅地造地的良好愿景,推出的造地方案亦希望确保足够的土地作可持续发展,满足本港不同时段及用途的发展需要,为住屋、民生及长远发展缔造更好的条件。然而,政府提出要向发展商征地建屋的建议,容易惹官商勾结质疑。为了消除公众忧虑,各项政策措施必须做到公开透明。

2. 智经于2018年发表的《市民对发展香港房屋土地及以公私营合作发展房屋意见调查》发现,约八成受访市民认同香港有迫切性发展更多土地兴建房屋具迫切性。对于以公私营合作模式兴建房屋,近半受访市民(49.4%)认为公私营合作建屋模式对社会的影响好坏参半,亦有四成多受访市民(41.5%)担心这种合作模式会变成政府向地产商输送利益。相比以提高可建楼面面积作为吸引发展商和政府合作的诱因(48.9%),受访市民更支持由政府提供道路、水电等基建设施(61.6%)促进公私营合作。

3. 在今年6月底,公屋轮候时间长达5.4年,近21万基层市民居于劏房等挤迫及环境恶劣的居所。根据政府统计处的数字,2016年全港约有209,700人居于分间楼宇单位,他们的人均居住面积中位数只有56.5平方呎,远低于全港家庭住户的人均中位数(161.5平方呎)。即使政府成立「过渡性房屋专责小组」为民间团体推展过渡性房屋项目提供一站式统筹支援,以增加供应助有需要市民迁离恶劣的居住环境,但数量非常有限。

建议

4. 智经去年发表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告建议政府以「创造容量」的理念,制订房屋土地政策,为未来发展预留弹性。同时指出要满足市民对房屋的急切需求,单靠觅地并不足够。现时香港造地过程复杂而冗长,由「生地」变「熟地」需要11至14年,开发大型项目(如新发展区),则需时更长,难以满足市民对房屋的急切需求。若香港未能建立一套全面有效的规划及土地行政政策,加快造地过程,原本能为市民希望的短中期选项,或因进展缓慢反招民怨。

5. 智经探讨了土地与城市规划和土地行政政策的六个主要范畴,包括规划、征地、补偿、契约修订、换地及土地补价,秉持具效率、效益、公平合理性和透明度的检视准则,为完善土地与城市规划及土地行政政策,促进施政效率,缩短造地过程,尽快释放房屋土地资源,加强公众对「造地制度」信心,提出以下政策建议:

土地与城市规划

6. 规划及地政政策是否行之有效,与政府本身的规划思维和布局、资料数据的开放和管理、社会各界的参与,以及统筹和监管机制息息相关。智经希望政府在考虑各个土地供应选项的同时,考虑建立一套公平合理、具高透明度而有效率的「造地制度」,从而提高市民对房屋土地相关制度的认受性,令短中期土地供应选项得以落实,政策重点包括:

  1. 地备所需:引入土地储备机制,为未来提供稳定充足的土地资源
  2. 地尽其用:发展基建释潜力,善用新界地积比
  3. 用人唯才:引入委员自荐制,提升城规工作效益
  4. 群策群力:增设「协策规划小组」,加强地区联系

7. 就上述建议重点,智经须强调政府运用前瞻性思维主导规划的重要性。稳定且持续的土地储备可让市场相信土地供应并非遥遥无期,因此建立土地储备机制,确保土地来源具多元性、土地使用具针对性和灵活性,以及土地管理具系统性,才能让市民安心筹谋未来计划。鉴于市民逐渐关注规划事宜,智经认为城规会可引入自荐制度,让公众人士自荐成为城规会成员,以「规划守门人」身分,协助城规会履行法定职能;以及作为「地区协调者」促进改划申请人、政府部门与受影响人士的沟通。智经相信,扩大公众参与,将有助提升城规工作的认受性,亦可令规划更符合地区需要,推进规划程序。

土地行政政策

8. 现时政府全面收地易惹争拗,虽然政府可引用《收回土地条例》征用私人土地作公共用途发展,但须平衡公共利益和私有财产权,确保征地合法、合理及程序恰当,否则容易引起法律争拗。智经认为,政府在释除市民疑虑及平衡合约精神与公共利益的同时,应提升处理土地行政事宜的效率,才可推进房屋土地供应。相关建议重点包括:

  1. 有法可依:规划为本、政府主导,局部征地推进发展
  2. 早搬多偿:设「早搬多偿津贴计划」,增财务诱因促收地
  3. 程序需便捷:增设专责小组处理契约修订和换地申请,提高审批效率
  4. 资讯需公开:建立契约修订及换地资料库,增加机制透明度
  5. 拆墙松绑:完善「补地价仲裁先导计划」,加快土地补价金额商议过程

9. 土地契约是政府与业权人所订立的私人合约,基于合约精神,土地补价资讯一向奉行保密原则,以保障双方利益。此外,业权人欲更改其土地用途作住宅发展,必须透过土地契约修订(包括换地) 机制递交申请,但有关程序繁复、过程需时,补价评估亦欠透明。在土地补价资讯透明度不足的情况下,公众难以全面监察有关土地交易是否涉及任何利益问题。为释除市民疑虑及平衡合约精神与公共利益,智经建议政府建立契约修订及换地资料库,制订资料披露原则,以提升契约修订与土地补价的透明度;又建议政府透过互联网发布资料库,并与地政总署现时备存土地交易纪录的网站合并,以建立「一站式」平台,供市民查阅及时和完整的土地交易资料,包括卖地纪录、契约修订及换地申请的个案详情,以及土地补价的成交金额、出价纪录、上诉次数及理据等详细资讯。

10. 智经建议由政府主导规划,将具发展潜力的土地纳入法定规划范围,确立征地的合法性,并在平衡公共利益和私有财产权后,局部征地作公共用途发展,促进收地效率。

善用新界土地资源

「利用私人的新界农地储备」(公私合营模式)

11. 政府正准备推出土地共享计划,详情尚待公布,而为释除公众疑虑,当局不但要继续完善现行规划和地政政策,也须加强统筹及监察,并按公平和公开的原则,在方案设计、执行、监察等各阶段均采取「阳光策略」。此外,公私合营房屋项目应优先考虑发展公共用途,除发展私人住宅外,应预留较大面积土地兴建资助房屋、运输及社区设施;公私营房屋比例不应低于六四比,在满足市民急切住屋需要的同时,亦不应忽视多元社区组合的重要性。

「以人为本规划更多新发展区」

12. 要解市民未能安居的困局,不单要考虑供应量的问题,更要考虑该社区是否宜居,毕竟居住环境直接影响生活质素和身心健康。过往政府已就如何增加土地供应作深入探讨,但较少着墨于具体建构宜居城市的计划。宜居不单是提供合理的居住空间,还需要各项基建及社区配套设施。智经建议重点包括:

  1. 跨界别协作:成立「重塑新界新发展区办事处」,引导及统筹新发展区项目
  2. 以人为本:建设20分钟文化、休闲、生态社区生活圈,创造宜行易达、宜居城市

13. 尽管社会对公营房屋需求殷切,但规划新发展区项目时仍需有均衡的社区组合和房屋种类,以及适切的城市设计概念,为社会各阶层、年龄层及不同需要的人士提供适切的服务。在已发展的地区套用这概念完善布局当然有助改善市民生活,但或会面对不少挑战。故智经建议在新界发展新发展区项目时,套用20分钟生活圈的概念,将公共设施细分不同层面。基础设施需确保市民能在10分钟步行时间内满足到日常所需,包括医疗诊所、学校、邮局、家庭支援中心等,并将其他文化、休闲及生态的发展元素,融入不同的设施和服务的布局,能令市民方便易达。以生活圈及步行时间的方法来引导基础设施的规划,让市民能适时地得到所需的服务,确保社区融合及均衡发展。

(二)强化香港基层医疗健康服务 将「医院为本」转移至「社区康健」

背景

公立医院服务一直大排长龙,轮候时间动辄以年计,「爆煲」情况引起社会关注。与此同时,近年慢性病患者大幅增加,而45岁及以上患者比例亦随年龄增长上升,由此带来的持续护理需求,加重本港医疗系统的压力。尽管政府在过去近30年希望推进基层医疗,然而进度未如理想,公营医疗服务和公共资源的投放仍以医院为主导,社会仍不甚重视社区为本的基层医疗健康服务(尤其是预防护理和保健服务)。

2. 政府将在全港18区成立地区康健中心,是落实基层医疗健康理念的重要契机。智经认为强化基层医疗,即从预防护理开始,减低病情恶化及住院需要,能促进市民健康,亦有助避免公营医疗服务不胜负荷,确保本港医疗制度稳健及可持续发展。

3. 综观国际及本港基层医疗健康服务的发展历程,基层医疗健康服务的核心价值,在于以社区为单位、以市民为中心和以健康为目标。智经研究发现,影响本港发展基层医疗健康服务的四个关键因素是:(i)医福社界别的有效协作(ii)高水平的自我保健意识(iii)具质素的基层医护团队; 以及(iv)电子病历的广泛使用。要建立一个全面、可提供持续护理的地区康健系统,重点在于赋权予社区、医护团队及市民个人,故此智经提出短中期及长期的政策建议,具体如下:

建议

(i)推行「321:一人一检」个人化计划 一站式验身促全人护理

4. 免费检查 – 有鉴于本港市民预防疾病的意识较薄弱,以及缺乏一站式基层医疗护 理,智经建议推行「321:一人一检」个人化计划,由地区康健中心统筹和执行,让 45岁及以上市民毋须付款,即可接受个人化的健康检查服务,内容涵盖血压、血脂、血糖(三高)风险检查、大肠癌和子宫颈癌(两癌)筛查及流感疫苗接种服务(一疫苗)。检查身体有助识别较高风险者,及早发现并介入,且能培养市民主动预防疾病的意识。这项计划针对本港普遍的慢性病,期望市民在医护人员引导下,改善生活习惯,减低患病风险。若市民接受上述检查后,需要进一步跟进,政府可推出「社区持续护理计划」,按需要资助市民使用私营医疗服务,善用社区资源,例如社区内的家庭医生;而合资格长者则可使用医疗券支付相关额外费用。

5. 配对资助 – 45 岁以下市民若能及早使用基层医疗健康服务,将有助预防慢性病。 智经建议政府设立「配对资助试验计划」,将上述「一人一检」个人化计划的成本费用,由政府和市民分摊,例如采用「一对一」的配对比例资助市民,增加他们定期检查身体的诱因,建立「自己健康自己管」的意识。此举有助将健康检查服务扩阔至各年龄层,亦有助灌输共同承担之概念,强调市民的健康责任。

(ii)增拨资源发展家庭医学 建立社区护理发展阶梯

6. 家庭医生是市民健康的「守门人」,能提供全面、全人、持续及预防性的基层医疗护理。但由于欠缺资源和诱因,现时不少医生未能接受与基层医疗或家庭医学相关的培训。智经建议增加持续进修的诱因,鼓励更多医生接受家庭医学方面的训练,以及在社区内提供更多与基层医疗健康服务相关的导引课程及持续进修活动。培训内容可包括以人为本的护理、提升病人促进健康和疾病治理的能力,藉此提升医生专业水平,从而提高基层医疗健康服务的效率和质素。

7. 适切培训和清晰的发展阶梯,有助发挥护士在基层医疗健康服务方面的潜能。 现时医疗体系中,护理人员的职业发展阶梯集中于医院,不利社区吸纳护理人才。智经建议当局为护理人员建立清晰的社区发展阶梯,为社区护理人员的资历和经验制订标准,并将临床技能、领导才能等纳入晋升考量,以提升其认受性;同时确保社区内有弹性的聘任安排,吸引并挽留资深护士,确保基层医疗健康服务有充足及高质素的护理人手。在培训机制上,当局应确保培训场所涵盖社区和医院,并以旋转门形式,鼓励护士在不同工作岗位吸收经验:在医院持续接受临床培训,在社区应用基层医疗知识,促进社区和医院人才互通。

(iii)订明要求参与医健通 促使病历资讯三方互通

8. 现时仅有三分之一的私家诊所登记参与医健通,已登记的亦可能因技术障碍而未能上载病人病历,使公私营纪录难以互通。市民登记比例亦只有约一成半。智经建议当局革新医健通的自愿参与形式,在公私营医疗协作计划中,订明参与的服务提供者和使用者均须登记医健通,以提升参与率。而为确保参与机构能有效连接及简便地互通病历资讯,当局应加强硬件和软件的支援,提升私家诊所上载及更新资料的能力。

9. 医健通要发挥作用,有赖公私营机构和市民三方参与。为增强市民和私营诊所的信心,智经建议政府加强改革工作,在四方面引入完善机制,包括网络安全、通报机制、数据善用及推广策略,以妥善管理病历;针对不同年龄群组及机构,主动推广;同时建立数据库,深入研究,以协助公共卫生决策。长远可考虑推动数据信托机制,将医疗资料以安全、公平、 合乎道德的原则,交由第三方或独立组织管理。

(iv)整合各方服务资源 促设地区康健网络

10. 现时基层医疗健康服务由卫生署、医管局、私营医疗及社福组织等机构分别提供,缺乏统筹和协调,导致服务零碎重复。智经建议政府建立地区康健网络,整合和协调社区服务资源,以便市民使用服务及获取资讯。地区康健网络可与医管局专科和医院服务联系,促成协同的医疗服务体系;同时可藉中央电子平台,统筹区内各项基层医疗健康服务,并发放相关资讯。

(v)从速成立独立「基层健康管理局」 负责监管基层医疗健康服务的提供

11. 为进一步整合服务资源,完善的监管制度及加强服务效率,智经认为基层医疗健康办事处可在葵青区地区康健中心汲取经验,制订一套全面的质素保证框架,以监管和评核公私营机构提供的基层医疗健康服务。考虑到地区康健中心将落户18区,政府应从速筹划成立独立的「基层健康管理局」,以法定组织的形式监管及评估各营运者的服务,并制订针对社区护理的法定监管程序、行政管理安排和质素评估制度、培训基层医疗健康人员策略,以及进行地区基层医疗健康服务相关研究等。智经建议该管理局直接透过食物及卫生局局长向香港特区政府负责,并由政府财政支持其运作及管理,而非依赖医管局分配资源,否则无法反映政府加快将服务重心由「治疗」转至「预防」,以及由「专科及医院服务」转至「社区护理」的决心。

(vi)质量并重完善评估制度 助监察服务成效

12. 政府在《迈向2025:香港非传染病防控策略及行动计划》中制订了具体目标,旨在2025年或之前改善非传染病的情况。智经认为当局应将制订量化指标的策略,延伸至市民求医行为上,藉此全面监察健康教育之成效。例如统计「减低非必要住院及医护程序」的数据,即跟进接受地区康健中心服务的市民,于接受服务前后,在非必要情况下使用急症室或住院服务的情况有否改善;另评估服务使用经验及满意度。在推广家庭医学方面,政府亦应定期调查拥有家庭医生的人口比例,甚至定下「一人一家庭医生」的长远目标,以清晰检视措施成效,有助对症下药。

13. 智经认为市民健康是城市发展的基石,全港设立地区康健中心是未来发展基层医疗健康的重要平台,需全速进行。透过强化基层医疗健康服务,将服务重心由「医病」转至「医人」,对提升香港市民的健康生活质素及长远竞争力攸关重要。我们深信以上建议有助减少公立医院服务的负担,更重要是提升市民健康水平,达致全民参与、人人健康的理想目标。

(三) 推动弹性雇佣措施 加强社区健康配套

背景

香港人生活压力大,或会对工作和生活满足感带来负面影响,受情绪或精神问题困扰的人亦不在少数。根据2018年发表的一项调查,每四位受访雇员中,就有一位(24.3%) 可能有焦虑和/或抑郁症状。然而,超过四成半受访者(46.2%)在受情绪困扰时不太愿意寻求专业人士协助,反映在职人士精神健康状况欠佳,部分人亦未能妥善照顾自己的精神健康。另外,过去一年 公立医院的精神科稳定新症轮候时间,最长可达113周(即2.2年)。轮候时间漫长,反映政府对精神健康的支援尚有不足,未能适切照顾有需要人士。

2. 智经于2017年曾发表有关工作与生活平衡的研究,当中指出现时香港的工作模式容易影响至日常生活之中,惜弹性雇佣措施在本港并不普及,令不少雇员的生活与工作边界分割不明显,以致两者互相牵扯,构成过度压力。另外,在职人士分别在生活或工作领域上遇到的问题,亦会构成压力,两个领域互为影响。工作与生活界线模糊,长远而言,或会导致雇员工作表现和效率,甚至生产力下降,损害本港长远竞争力。故此,社会有必要正视精神健康的问题,尤其是在职人士的精神健康状况。

建议

(i)成立专责委员会统筹政策 建立清单网络整合服务

3. 工作与生活压力会影响雇员身心健康,智经认为政府须更积极落实推展弹性雇佣措施,并加强推展弹性雇佣文化,让更多雇员受惠,平衡他们的工作与生活。在制订工作与生活平衡措施时,其中一个方向是为雇员提供更具弹性的工作安排,包括工作时间、工作空间和工作模式。营造更完善的职场环境亦对促进雇员身心健康甚为重要,故智经建议政府在劳工及福利局辖下成立「推展友善雇佣文化专责委员会」,推动官、商、劳三方合作,制订政策的推广方向,以及定期检示弹性雇佣措施的普及程度和政策推广的成效。智经又建议政府应整合各区的精神健康服务,以社区为本的原则,结合社福机构和家庭医生,建立「职业健康支援及协作清单」网络,并提供足够资源支援有需要人士,令他们及早得到适切治疗。

(ii)提升医护人手助情绪支援 地区为本缔造精神健康社区

4. 若要提升以地区为本的精神健康服务,加强培训和增加医护人手更是必不可少。智经建议当局增拨资源发展家庭医学,提高基层医疗健康服务的效率和质素,令家庭医生可及早甄别精神病早期症状和处理较轻微的情绪问题;同时需为护理人员建立清晰的社区护理发展阶梯,并推动弹性雇佣措施,包括提供全职及半职岗位,甚至安排原区就业,确保有充足及高质素的护理人手投身社区护理服务。本港精神健康问题愈趋普遍,地区康健中心作为社区内基层医疗健康服务的协调者,长远应纳入精神健康服务,令有需要人士更易获得相应资讯及协调的服务。

5. 智经认为在各行各业推广弹性雇佣措施,能够提升在职人士的工作与生活满足感、促进他们的身心健康,以及便利他们履行家庭和社会责任。从人力资源角度,采取弹性雇佣措施亦有助挽留和吸引人才,巩固企业人力资本,以及释放本港潜在劳动力,纾缓劳动人口萎缩带来的影响,达至有利雇主、雇员及社会的三赢局面。