政策研究 | 公共行政及法制 | 2020-01-24

智经2020-21年度《财政预算案》建议



过去一年,香港经历了一段风雨飘摇的日子。持续多月的社会运动已为政府以至全港市民,带来前所未有的挑战。因应今年的财政预算案提出的多个大方向,智经会就「撑企业」(优化政府采购机制)、「创就业」(「后五十」开拓劳动力)、「纾民困」(加快土地房屋流转)及「促健康」(加强基层医疗健康服务)相应范畴提出建议,务求为香港缔造一个可持续发展的将来。

鉴于香港目前的挑战,令不少公司及企业,特别是中小企业面临巨大的经营压力。智经认为政府应该从政策及措施入手,拆墙松绑,透过扩大中小企业进入政府的采购市场,增加相关企业的营运机会,从而获得稳定的收入来源。这不单能够协助中小企业渡过困境,更有利长远的经济发展。

香港人口高龄化正衍生各样问题,包括慢性和复杂疾病日趋普遍,令公共医疗服务承受巨大负担;以及因劳动人口萎缩而出现的人力短缺。因此,智经建议一方面加强基层医疗服务的地区参与,扩阔市民「治未病」的安全网,长远减轻公营医疗系统的压力;另方面政府亦要推动「后五十」就业,开拓社会劳动力,为人口高龄化问题对症下药。

本港另一项急需处理的民生议题就是土地及房屋,尽管政府已多管齐下觅地建屋,但在现有机制下,规划及造地需时颇长,未能回应市民对房屋的迫切需求。智经发表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告,当中包括建议「早搬多偿津贴计划」增加诱因,加快造地过程。具体建议如下:

(一) 优化政府采购机制 助中小企增营商机会

背景

1.1 中小企业占香港商业机构总数约98%,在私营市场中聘用约45%雇员,对于发展经济、保障就业和维持香港长远竞争力的贡献不容小觑。然而,香港目前正面对挑战,令不少公司及企业,特别是中小企面临巨大的经营压力。香港经济在2019年出现显著下行压力,首三季实际本地生产总值收缩0.6%,预计2019年全年收缩1.3%。面对日益严峻的经济状况,政府由去年2月起,推出四轮经济纾困措施,当中亦有针对支援中小企业,以达至「撑企业和保就业」的目标。

1.2 政府为中小企业提供不同支援措施,主要是针对减轻经营成本(如豁免政府部分收费)及解决现金周转困难(如优化中小企融资担保计划)等。智经认为在协助中小企业开源方面,具有相当可发展的空间,以至应对短期挑战,亦可长远开创商机。在今次的预算案,特别聚焦在香港中小企业参与政府采购市场入手,提出策略建议,提升中小企业竞争力,确保企业可以持续稳定地发展。

1.3 现时,公共采购的过程涉及政府部门识别所需货品及服务,继而按既定原则及程序选取合适的供应商或承办商。然而,碍于资源所限,香港中小企在采购过程中面对不同的挑战,包括(一)缺乏财政承担能力以应付大额服务及供应量;(二)若承办商未能履行合约要求,当局亦设罚款机制,但此安排或会使财力不足的中小企业却步;(三)政府采购原则一直以物有所值为依归,因此政府人员会倾向将采购合约批予财政较稳定、价钱偏低或者最低,以及经验较丰富的大型企业。

建议

1.4 参照英国和南韩政府的政策,该政府会订立若干百分比的开支予中小企业采购。因此,本港政府亦可以参考有关做法,订立清晰的采购财政目标,增加向中小企采购的开支。

1.5 政府可建立中小企业的采购市场,透过成立中小企采购委员会一同制订「指定中小企采购产品和服务」,让更多符合资格的中小企业可参与竞投,为他们带来商机。

1.6 除以「目标为本」的策略为中小企业提供具及时性的财政支援,智经亦建议政府以「效率为先」的方针,完善电子采购平台,并发展政府与中小企业的沟通机制,例如为中小企举办采购座谈会及免费培训课程,藉以提高中小企对公共采购的资讯,以及配备所需技术和知识,从而更全面落实支援中小企业开拓商机。

(二)加强基层医疗服务 扩阔地区参与

背景

2.1 人口高龄化、慢性和复杂疾病普遍,为香港医疗系统带来沉重且长远的负担。比较2009/10及2018/19年进行的统计调查,患有慢性病的市民人数由189万人升至超过220万人,增加超过31万人,反映慢性病在本港有上升趋势。2018年,心血管疾病、癌症、糖尿病和慢性下呼吸系统疾病所造成的死亡人数,占香港所有登记死亡人数的53.4%。

虽然慢性病的致病原因众多,但显然患慢性疾病的风险随着年龄增长而累积。在2018/19年,45至54岁、55至59岁及 60至64岁患有慢性病的人口比例,分别为25.4%、42.1%及49.5%, 65岁及以上人士更超过七成。人口高龄化将带动服务需求上升,有必要及早推行预防、控制及治疗慢性病的工作。

2.2 位于葵青区的地区康健中心于去年9月启用,食卫局在葵青区设立崭新运作模式的地区康健中心,向区内提供服务的机构和医疗人员购买服务、统筹和协调不同医护界别。智经乐见政府正积极推展另外6个地区成立康健中心及11个地区康健站的设立。更重要的是,加强基层医疗健康服务,让慢性病患者留在社区治理,免于动辄到医院求诊,长远有助纾缓公立医院爆煲的情况。2017/18年度公共基层医疗开支为116亿港元,仍占政府整体医疗开支不足15%,政府应增拨资源及善用现有资源,加强基层医疗服务及人力培训。

建议

2.3 根据智经在2019年9月发表的《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》研究报告中指出,要长远减低慢性病带来的压力,地区康健中心应从推行预防方面入手,尽早鼓励市民培养预防保健的习惯(如定期检查身体),以助识别健康风险,减少因罹患慢性病而早逝的风险。智经建议政府为45岁及以上的市民,一站式提供涵盖血压、血脂、血糖、大肠癌及子宫颈癌的相关检验,及流感疫苗接种服务,增加市民「无病防病」的意识。智经预算45岁及以上人士接受上述服务涉49亿元,受惠人士达358万人。

至于45岁以下人士,智经建议设立试验计划,以配对资助鼓励市民接受类似的服务,如政府与市民以一比一的比例资助市民,配对付款。按2018年的市场收费水平估计,计划将涉及29亿元,受惠人士达355万人。

2.4 此外,地区康健中心能否达致预期成效,市民的参与是十分重要的,因此智经建议参照过去卫生署辖下「健康直通车」的经验,为地区康健中心引入「流动检康车」的服务,加强其外展工作,并且延长服务时间及扩大服务范围,让医护人员接触到社区有需要人士。由于居民同时会接受基本健康咨询和评估,故「流动检康车」也有助他们识别患上不同疾病的风险,并转介至地区康健中心接受跨专业护理。

2.5 家庭医生具备提供全面、全人、持续及预防性的基层医疗护理的专业知识,可在社区担当「健康守门人」的角色,但现时社区和私营界别均缺乏培训资源发展家庭医学,医生接受家庭医学训练的意欲不高。因此,政府更加需要投入资源,特别针对地区康健中心的需要而提供人力培训及配套。

2.6 长远来说,成立基层健康管理局是基层医疗服务不可或缺的一步。健康管理局以法定组织形式监管及评估各营运者的服务,负责监督基层医疗健康的发展和推广策略,集中发展地区康健中心,监察中心营运机构的表现,以有效规划服务和持续改善质素,确保资源得以善用。该局更应获政府独立财政拨款以支持运作,以便有效规划和控制有关基层医疗健康的财政预算和资源分配。

(三)推动「后五十」就业 开拓社会劳动力

背景

3.1 根据联合国开发计划署发表的「2019年人类发展报告」(Human Development Report 2019)指出,香港以人均寿命84.7岁成为全球最长寿的地区。过去20年,香港整体劳动人口增加约53万人,主要源于较年长人士投身劳动市场:50岁及以上劳动人口录得近80万人增长,相反15至49岁劳动人口则出现负增长,减少约27万人。在此消彼长的情况下,「后五十」为本港就业市场注入新血,这一群组的劳动人口由1998年的31.8%(47.8万人)增至2018年的43.1%(127.4万人),上升11.3个百分点,与整体劳动参与率下降1.0个百分点呈相反趋势。

3.2 社会上有声音指,近年就业市场对劳工需求殷切,政府上调长者综援年龄,而失业长者在劳动市场工种选择有限情况下,只会被迫接受市场上任何开放的工作。以此提高基层中高龄人士就业率,做法尚欠积极。推动特定群体就业,不能单从供应面的角度,或只从个人意欲考虑;更重要的是创造需求,以及重构宏观的经济及产业政策,从而为有工作能力的中高龄人士,创造更有利的就业机会和条件。

建议

3.3 适当的就业大环境,让中高龄人士能够继续受聘是十分重要的。根据政府统计处的资料,在2019年9至11月,50至59岁和60岁及以上的失业率,分别为按年上升0.6至0.9个百分点,政府应投放更多资源为较年长人士开拓新的就业机会,当中包括全职、半职及长期兼职职位,满足未来人力需求。政府除了可以用雇主身份带头推动外,亦可以研究如何为雇主提供诱因,鼓励企业及其他机构创造不同的就业机会,积极推动友善雇佣措施,助银发族开拓更多的发展机会。

3.4 政府现时推行的「中高龄就业计划」,主要支援年满40岁或以上的失业求职人士,透过向雇主发放在职培训津贴,鼓励聘用相关人士担任全职或兼职长工,并为他们提供在职培训。事实上,较高的教育水平有助雇员提高工作能力及增加就业机会。智经认为,当局应持续投放教育及培训资源,为中高龄人士提供个人增值机会,让他们保持竞争优势,适应社会转变。除专注主流学术教育外,宜同时加强职业专才教育的认受性、增加在职培训和持续进修的机会及诱因。

3.5 此外,为鼓励60至65岁的雇员继续留在劳动市场,政府亦可以研究推出长者税务优惠,例如提供额外免税额,增加他们持续就业的诱因,从而减少他们对公共财政的依赖。

(四)改善现行机制 加快土地及居屋流转

背景

4.1 房屋是本港面对最严峻的民生问题之一。智经在较早前发表《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告,当中检视在造地过程中所涉及的六个主要政策范畴,包括规划、征地、补偿、契约修订、换地及土地补偿,并就完善土地与城市规划及土地行政政策,加快造地过程,提出可行建议。政府应该积极发挥「促成者」和「推广者」角色,多管齐下增加土地供应。在今次财政预算下,智经就相关财政资源分配的政策提出建议:

建议

4.2 为加快征地,智经建议在现行补偿安排上,推行「早搬多偿津贴计划」,受征地影响的合资格人士,除获得一笔过特惠土地补偿或特惠津贴外,可在规定时限内额外领取一笔早鸟搬迁津贴。

建议领取资格及金额与现行补偿安排挂钩,可厘定为特惠土地补偿的5%至10%。以一幅面积1,000平方呎、位于新市镇发展区(甲区)的新界农地为例,合资格业权人除获发1,248,000元(1,000呎x1,040元x120%)的特惠补偿款项外,另可按早搬多偿津贴计划,领取62,400元(1,248,000元x5%)至124,800元(1,248,000元x10%)的额外款项。

此外,增加机制及政策透明度,可确保有效的资源运用。智经建议建立契约修订及换地资料库,并制订披露准则,在网上平台上发布有关资料,供市民查阅及时和完整的土地交易资料。此资料库旨在提升契约修订与土地报价的透明度,藉以确保政府更有效运用财政资源。

4.3 要加快市场上的房屋流转,智经建议可以从居屋入手。现时大部分居屋业主需先通过补价才能于公开市场出售、出租或转让,由于补地价金额与市场价格挂钩,在楼价高企下,涉及补价金额动辄过百万。至去年11月初,约有34万个房委会业主拥有未补价资助出售单位十年或以上。

智经建议政府容许未补地价单位业主分期补地价,并按分期补地价时的楼价计算补地价金额。为鼓励业主尽早补地价,政府可进一步考虑提供设有时限(例如十年)的补价封顶安排,容许业主选择以批核有关安排时的市值或分期补地价时的楼价,计算补地价金额。时限一过,业主则不再享有封顶安排,要按市值补价。相关措施预计可以有助房委会逐步收回房屋资助,作日后发展公营房屋之用,长远促进已补地价单位在公开市场流转。

(五)提升施政透明度 重建市民信心

展望

5.1 受反修例风波影响下,香港各行各业都受到不同程度的影响,除了预算案提出「撑企业、保就业」外,我们亦不能忽视重建市民对政府及法治信心的重要性。根据智经最新的《市民对香港法治状况意见调查》, 52.2%受访市民表示不满香港整体法治状况,比去年的27.7%急升接近一倍,反映市民对政治管治的信心下降。此外,受访市民对十个法治层面落实状况的评价之中,「维持治安及保护人身安全」出现明显跌幅;而「防止政府滥用权力」在三轮调查中更是屡见低位,情况令人忧虑。若市民认为政府无法维持治安及保护人身安全,更甚至滥用权力,皆有可能削弱公众对香港法治的观感及评价。

5.2 香港的国际金融中心的地位,实在有赖法治制度的完善。法治是香港社会的核心价值,是维持香港长远竞争力不可或缺的要素。政府更加是责无旁贷,必须提升施政透明度,并且加强法治教育,好让市民建立正确的法治观念,致力保持香港的长远竞争力,提供有利营商的环境,巩固国际金融中心的地位。