政策研究 | 咨询文件及报告 | 2020-09-25

2020年《施政報告》建議



智经研究中心(智经)一直关注香港长远竞争力,认同政府施政应继续将香港构建为一个富公义、有法治、享文明和拥有良好管治、并具增长潜力的国际都会。「疫境」当前,对于将在10月发表的2020年《施政报告》,我们期望政府除致力改善民生、尽快恢复经济活动外,更应积极为香港可持续发展凝聚共识,并配合各项利民政策,重燃市民幸福感。

政府投放庞大资源推出抗疫措施,协助不同行业,但对驱动经济复苏而言,有关措施仅能解一时之困。要助香港走出经济困境,政府有必要创造有利营商的大环境,扶持百业复元。作为香港经济支柱之一的旅游业饱受重挫,政府必需担当主导角色,将重振旅游业列为优先政策议程,协助业界渡过难关,并借此重新思考旅游业未来发展方向,提升其日后抗逆和应变能力。这不单有助本港经济增长的一个主要原动力踏上复苏轨道,同时亦保障行业内22万雇员的生计。

香港公共医疗服务一直承受巨大压力,加上疫情的打击,足证政府有必要加强推动个人、跨专业和社区共同参与地区层面的基层医疗健康服务,扩阔市民「治未病」的安全网,长远纾缓整个医疗系统的负荷。

这份建议书综合了智经近年的研究成果,就推动产业发展及创造有利营商环境;改善本港基层医疗健康服务;以及从公平合理性、透明度、效率和效益方面,完善土地行政与城市规划等提振经济和提升市民福祉的议题,提出多项政策建议,呈交行政长官考虑和纳入施政报告。具体建议如下:

(一) 创造有利产业发展的营商环境

背景

1.1 受到社会事件和新冠肺炎影响,本港经济严重受挫,百业萧条,作为香港主要经济支柱之一的旅游业亦深受打击。在 2020年上半年,访港旅客人次只有352万,而8 月初步访港旅客数字约 4,450人次,整体按年下跌 99.9%。航空、酒店、零售等行业前景面对严峻挑战,政府的抗疫支援和措施只是「杯水车薪」。

1.2 在2018年,入境旅游的经济贡献占本地生产总值(GDP)的3.6%,比率仅次于银行、贸易等行业,但高于金融服务、物流等主要产业;更为本港带来逾22万个相关就业职位,占香港总就业人数5.8%。旅游业由「天堂」跌至谷底,受影响的不单是雇员生计,更关系到业界的存亡,以至对香港经济的贡献。

1.3 过去廿年来,撇除沙士和全球金融危机等事件影响,香港的旅游业大致好景,业界受惠于不同政策(如自由行),以及大型旅游和基建设施相继落成,更在2018年创下逾6,500万旅客量纪录。可惜时移势易,内忧渐起,包括客源单一化、传统景点特色欠奉、零售消费收益流向外资企业等。加上社会事件、外围因素及疫情的连番打击,改变了行业生态,陷业界于樽颈困境中。

建议

1.4 先主导,后规划:旅游业作为香港的重要经济支柱之一,政府应该担当主导角色,先协助业界渡过当前难关,将重振旅游业列为优先的政策议程,同时以前瞻思维全面规划旅游业发展及确立更合适的定位,包括灵活应对环境变化、更新营运、管理、推广及研究的模式,全方位建立可持续的「旅游生态圈」。

1.5 谋合作,推转型:针对传统景点及旅游产品吸引力渐减的问题,以及巩固既有的旅游资源方面,政府担当促成者和倡导者,必需领导旅游业界、学术界及社区持份者,提升旅游业界的抗逆和应变能力,合力转危为机,共同发掘潜在的旅游资源。

1.6 同时,政府必需提供诱因和资源,与业界和学术界合作,加强旅游策略研究、适时推出紧贴市场趋势的课程、人力资源规划及培训。透过提供具竞争力的旅游产品,不单可以协助香港保持旅游业优势,更可以力保具有重要经济贡献的行业,以及保障22万行业职位。另一方面,配合行业转型,旅业从业员亦需透过参与培训增值以保生计。

1.7 疫情令全球旅游业停顿,政府应该趁着这突如其来的休歇期,重新审视旅游业的发展蓝图,以及疫后重建旅客信心的策略方向,长远确保本港旅游业保持竞争优势,持续发展。

(二)优化政府采购机制 助中小企走出营商困局

背景

2.1 占香港商业机构总数约98%、在私营市场中聘用约45%雇员的中小企业,先后受到中美贸易战及新冠肺炎重挫,业界慨叹「史上最悲」。有商会在今年8月发表的调查指出,逾四成受访中小企最多只能撑六个月,面临倒闭压力。

2.2 虽然政府已向不同企业发放多轮的抗疫基金,支持他们渡过难关。智经认为政府更应作出果断行动,透过优化现时的采购机制,协助中小企业参与政府采购,让中小企业直接得到更多营商机会。

2.3 现时,中小企在采购过程中面对多项挑战,包括(一)缺乏财政承担能力以应付大额服务及供应量;(二)若承办商未能履行合约要求,当局的罚款机制令财力不足的中小企业却步;(三)政府采购以物有所值为原则,倾向将采购合约批予财政较稳定、标价偏低,以及经验较丰富的大型企业。

建议

2.4 智经今年初发表《「采」之有道:协助香港中小企参与政府采购》专题研究,当中 审视中小企参与政府采购的契机与挑战。参考南韩及英国的措施,智经建议政府订 立清晰的采购预算目标,增加向中小企采购的开支额度;提升中小企在政府采购市场的参与度,制订「指定向中小企采购产品和服务清单」,让更多符合资格的中小企业可参与竞投,为他们带来商机。

2.5 政府亦应该加强与中小企业的沟通机制,并且为中小企举办采购座谈会及提供免费培训课程,借以提⾼中小企对公共采购的认知,以及配备所需技术知识,从而建立便利中小企业发展的采购制度,让他们得到开拓商机的机会。

2.6 业界批评现时电子采购平台对企业投标造成不便,宁愿以邮递方式参与。智经认为政府有必要完善有关平台,这既能简化采购程序,方便资源有限的中小企投标,减少行政成本,又可提升采购过程的透明度,确保采购决定公平公正。

(三)加强基层医疗发展 齐心抗疫战线延至社区

背景

3.1 突如其来的疫情,令本港医疗系统百上加斤。医院管理局需暂缓大部分非紧急手术及非紧急服务,以便集中人手应付疫情。另一边厢,亦有不少市民担心被感染,而减少到公立医院求诊或覆诊。如果能有效发挥基层医疗健康服务的地区角色,凭着覆盖社区的「地区康健网络」,在社区分担公立医院部分功能,这将成为支援整个医疗系统的重要一环。

3.2 除了应对疫情,基层医疗健康服务亦可以发挥社区推广和预防护理的重要角色,提升市民自我保护的健康意识,长远减低病情恶化风险及住院需要,确保本港医疗制度稳健及可持续发展。

3.3 另外,港大医学院早前访问逾11,000名香港市民,发现73.7%受访者因社会运动及疫情,出现中、高度或严重抑郁症状,40.9%出现中至高度创伤后压力症状,足见提供心理健康服务的需要及重要性。

3.4 智经一直积极推动香港基层医疗的发展,透过进行多个研究项目及汲取各地的实践经验,希望建构出适合香港的基层医疗服务发展模式。智经提出的建议,主张透过强化基层医疗健康服务,将重心由「医病」转至「医人」,提升香港市民的健康生活质素。

建议

3.5 疫情下发展覆盖社区的「地区康健网络」攸关重要。政府必需将「康健中心」发展成一个全面覆盖的社区健康网络,以减轻公立医院因疫情而增加的工作量,例如因应2019冠状病毒病的最新情况,加强向公众提供健康推广服务、协助追踪患者、配合检测、跟进高危人士(特别是疫情下死亡率较高的长者及慢性病患者)、支援社区内生理、精神、以至资源上有需要人士。完善的「网络」能够在社区把关,减低病毒在社区传播的风险。

3.6 要提升以地区为本的基层医疗服务,加强培训、增加人手以及赋权予社区医护必不可少。智经建议当局增拨资源发展家庭医学,特别在大型公共卫生问题出现时,让家庭医生有足够支援,在社区及早识别患者,做到「早发现、早隔离」,切断社区传播链。政府同时需要建立社区护理发展阶梯,让更多护理人才乐意投入社区,以至有能力应对疫情下急增的检疫及护理工作。

3.7 近年,香港市民的精神健康问题愈来愈普遍。智经曾就工作与生活平衡进行研究,发现香港市民的生活与工作边界分割不明显,两者互相牵扯,构成过度压力,部分在职人士更会出现抑郁及焦虑情况。就此,智经建议政府整合各区的精神健康服务,以社区为本的原则,结合社福机构和家庭医生的力量,建立「职业健康支援及协作清单」网络,在社区为市民及早处理较轻微的精神健康及情绪问题,确保资源足以支援有需要人士。

3.8 疫情为公营医疗系统带来前所未见的冲击,通过「电子健康纪录互通系统」(医健通)有效协助连系区内合作伙伴,让医护专业团队更快、更准确地掌握和评估市民的健康状况,以便提供合适和连贯的医护服务。智经建议政府积极推广医健通,达至公私营健康纪录互通;以及革新医健通的自愿参与形式,在公私营医疗协作计划中,订明参与的服务提供者和使用者均需登记医健通,以提升参与率。

3.9 长远而言,政府需成立基层医疗健康管理局,以法定组织的形式监管及评估各营运者的服务;制订针对社区护理的法定监管程序、行政管理安排和质素评估制度、培训基层医疗健康人员的策略;进行地区基层医疗健康服务相关研究等;以及在发生大型公共卫生问题时,成为政府抗疫的重要后盾。

(四)革新人力资源政策 保各阶层就业

背景

4.1 政府在多个月来,透过防疫抗疫基金投放大量资源,协助公司熬过难关及保雇员「饭碗」,此举的确能救「一时之急」。不过,本港6至8月经季节性调整的失业率为6.1%,创15年新高;就业不足率升至3.8%,是17年以来的高位。今年3至5月,于去年完成学业的15至25岁人士,失业率高达18.2%,失业人数逾11,000人。有应届毕业生更预料自己失业期将长逾一年。

4.2 政府运用防疫抗疫基金,于未来两年,在公营及私营界别创造有时限的职位,涵盖不同技能及学历人士,当中亦有不少是适合青年人和应届毕业生,相信能够解决部分市民「保饭碗」的问题。为协助各阶层市民解忧纾困,政府应开拓其他的保就业方式。

建议

4.3 政府在解决当前问题的同时,必需订立务实及具前瞻性的人力资源政策,为各阶层、不同年龄人士投放教育及培训资源,提供多元出路及持续进修的机会,以应对面前以至可见将来的人力需求,同时提升求职者(尤其是职场弱势的一群)在市场的竞争力,全方位促进就业。

4.4 青年人方面,智经发表的《职业专才 筑梦未来》研究报告发现,尽管受访学生大多认同职业教育的实用性,但普遍视之为次等选择。再加上教育普及化令学历较高的劳动力供过于求,愈来愈多大学生只能从事低技术职位。因此,政府必需加快重建职业教育的升学阶梯,培育更多元化的人才库,提升青年人的专业技能和在社会上的竞争力。

4.5 另一方面,政府虽已于9月调升几个就业计划下雇主可获发放的在职培训津贴金额上限,以鼓励雇主聘用年长人士、青年人及残疾人士,并为他们提供在职培训。但在疫情下,年长及中高龄人士要保住「饭碗」并不乐观。政府在开展的临时职位中,除了提供适合青年人和应届毕业生的工作岗位外,亦可以为较年长人士开拓新的就业机会,当中包括全职、半职及长期兼职职位,以稳定就业。

(五)改善觅地制度加快建屋 分期补价促房屋流转

背景

5.1 尽早解决市民居住问题,已是社会共识。近年增建公营房屋虽为政府施政重点,但碍于土地供应需时,仍追不上建屋目标,一般公屋申请,平均要轮候5.5年,远超三年上楼承诺。近年申请人数/轮候年期增加,而疫情可能进一步导致轮候公营房屋人数增加。当局必需思考如何加快增建公营房屋,解燃眉之急。

建议

5.2 若要增加资助房屋供应,无论出租或是出售,均需觅得合适土地,方能加快兴建速度。然而,一般将「生地」变「熟地」需时,智经认为觅地建屋工作要追上进度,必需从根本问题着手,智经在《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告中,提出优化现有的觅地制度,以更有效、公平、具透明度的制度来解决房屋问题。政府应就造地过程所涉及的规划、征地、补偿、契约修订、换地、土地补偿六个主要政策范畴,完善相关规划及土地行政政策,加快造地过程,并多管齐下,在可行情况下尽快增加建房屋土地。