政策研究 | 咨询文件及报告 | 2021-09-20

《2021年施政报告》建议



社会事件和疫情在过去两年为香港带来风风雨雨,不少市民均渴望早日重见蓝天。行政长官新一份施政报告,是重建市民希望和信心、并为香港带来新气息的机会。智经期望其施政方针能够带领香港更好地规划未来,提升管治团队的高效施政能力,以全方位规划提升本港整体竞争力。 。

智经认同政府应积极参与推进香港融入国家发展大局,发挥香港所长,贡献国家所需。国家《十四五规划纲要》支持香港巩固及提升竞争优势,香港除了积极参与发展「八大中心」的工作,行政长官为香港的未来规划愿景时,须积极考虑中央对香港的期盼,先着眼于经济及社会层面,让各项事业发展更均衡,让社会得享和谐安宁。要带领香港走出困境,智经认为政府需审时度势,聚焦四大范畴,包括振兴地区经济、优化医疗体系、加快造地建屋及投放教育和再培训资源,透过短、中、长期不同的规划策略,把握国家发展机遇,尽快恢复经济活动。

尽管国家把香港纳入于国家发展的总体框架之中,如何更好地利用国家的支持,为香港的长远发展定下方向,除了考验管治者能力,智经认为还需要汇聚各方智慧,透过实证为本的研究加强政策制订的基础,实践高效施政,以回应社会持续发展的需要。

智经这份《2021年施政报告》建议书综合智经的研究成果,就优化营商环境及活化香港旅游业、推展基层医疗健康、完善规划与地政政策,以及培育人才和扩充人才库等议题,将各种构想转化成具体和切实可行的政策建议,供行政长官参考。

(一) 激活营商环境 全方位规划旅游发展

背景

1.1 随着环球经济状况改善,香港的经济活动渐渐有复苏迹象。然而,作为香港四大支柱产业之一的旅游业,至今仍是疫情重灾区。2021年首六个月访港旅客不足3.4万人次,较上年同期下跌99%。旅游业对香港经济贡献甚为重要,其不景气连带多个行业艰苦经营。

1.2 早在疫情前,旅游业已有积存多年的问题。智经在疫情期间发表了两份研究报告,为本港旅游业把脉,并就其未来发展提出建议。其中在2020年发表的上册《未来之「旅」:回顾香港旅游业20年的高山低谷》研究指出,本港旅游业发展在疫情前已陷入四大矛盾,包括旅客量攀升令居民有感主客失衡、客源单一导致资源投向个别客源市场、旅客高消费不等于旅游业迈向高增值的实况,以及高旅客流量并非高就业的保证,令行业发展步入樽颈困局。

1.3 世界各地的旅游目的地都为「疫后抢客」做准备。如政府及业界不彻底求变,提升抗逆和应变能力,行业势难持续发展。政府必须认清城市本身特色及竞争优势,提升行业韧性,以应对旅客需求及环境的转变。

1.4 今年7月,在智经有关旅游业未来发展的研究系列下册《香港旅游业未来规划:接通环球 连系湾区 营造社区》,深入剖析本港旅游发展的软硬实力、障碍、机遇与挑战,盘点具发展潜力的旅游资源,务求为旅游业打通经脉,并提出活化业界的七大建议方针、共三十三项详细建议,期望以全方位的规划重振旅游业,从而为香港经济贡献,以至整体社会发展带来裨益。

建议

1.5 国家今年公布了「十四五」规划,是香港巩固提升竞争优势的机遇。对未来发展,以及今后与内地的产业合作有重大影响。大湾区内旅游资源丰富,各旅游目的地定位及特色可互补,香港是湾区的一个中心城市,更能充分发挥当中的协同效应,成为区域发展的核心引擎。政府应视大湾区城市为合作伙伴,发挥香港的「中转站」地利优势,推出「一程多站」旅游产品,吸引国际旅客于香港游览后,到访湾区其他城市。

1.6 政府必须加强粤港澳大湾区发展办公室的协作机制,促进资源、资讯及知识互享,同时争取在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)中新增「文化及旅游合作」范畴,拓展文化旅游商机。在推动「一程多站」方面,政府可透过与区内其他政府合作,制订完善的自驾游指引,并提供更具弹性的旅游保险服务,便利旅客游览。

1.7 人才互通是推动大湾区旅游的关键。政府应促成「粤港澳大湾区专用导游证」,以建立跨地域导游认可资格,让旅客可以更顺畅享受在大湾区旅游的体验,同时协助业界改善就业前景。要达到以上效果,智经建议政府与大湾区其他城市政府,共同制定符合国家标准的「粤港澳大湾区专用导游培训课程大纲」,让有意提供课程的机构参考,或由相关院校直接提供课程。

1.8 在提升旅游业基建及筹划相关政策上,政府的主导角色必不可少。智经建议在旅游事务署下,重整人力资源,组成「可持续旅游专责团队」,专责审视相关政策范畴。为实践可持续旅游业的未来,以及全面提升旅游管治,政府应成立「文化及旅游局」,从宏观规划、统筹、推广、执行及监管层面,以决策局的规模全方位推动文化产业及旅游业发展;同时以文化作为发展核心,藉旅游业扶植相关文化创意产业成长,发挥协同效应。

1.9 在可预见的未来,旅游人士将更加追求独特及深度的旅游体验,而非走马看花般游览著名景点地标。因此政府应采用地方营造管理的理念,加大力度发展深度体验游,发掘社区的文化特色,营造成独特的深度旅游项目,以吸引旅客到访。有关发展能够为社区带来经济效益,以及创造专属于社区的就业机会。

1.10 去年《施政报告》提出跃动港岛南计划,正正是一个极具旅游发展潜力的旅游资源,然而若只从着眼增加访客人次,忽略为区内提供各项切合景点或地区主题的配套,又或交通畅达度不够、除了难以吸引旅客到访或逗留,亦容易引起当区居民对旅游业的不满。要化解这些潜在问题,政府可以透过「点线面体」策略,将南区区内的旅游资源如景点、酒店、商店(点)整合,妥善规划的交通路线串连(线)多个旅游景点群连结,多条路线相辅相成呈现地区的独特面貌(面),再以「以居民为本体」(体)的理念贯穿其中。改造地区布局,最终以居民与旅客并存、共享社区空间和故事,使之成为新兴的主要旅游区。「点线面体」策略,也适用于开发其他地区的旅游资源。

1.11 发展特色旅游需要吸纳历史、艺术、设计、建筑等背景人才,组成跨专业团队。智经建议推动商学合作的人才培训,以「企业院校合作」为本,务求培训课程更能回应行业最新发展所需,包括加强体验式旅游的知识和培训;并鼓励从业员深入认识如艺术、生态等可与旅游结合的范畴,提升整体人才质素。

1.12 运用资讯科技提升旅客的旅游体验,同时避免旅游活动影响本地市民生活质素,乃大势所趋。为此,政府必须提供持续资金及知识支援,协助业界开发推出创意旅游产品,整体提升旅客的旅程体验,将香港建设成智慧旅游的城市。

(二)成立基层健康管理局 加强服务监管

背景

2.1 香港公共医疗服务一直承受巨大压力,突如其来的疫情更凸显问题的严重。面对人口高龄化,医疗服务的需求将日益殷切,为应付病人的医疗需求和为他们提供更好的护理,政府必须妥善管理医疗服务的资源。为此,基层医疗在医疗系统中担当着关键角色。国际经验印证了加强基层医疗,可改善公众健康及减轻对医院服务的需求,长远有助减轻医疗成本。

2.2 智经一直积极推动香港基层医疗服务的发展,透过进行多个研究项目及汲取各地的实践经验,希望为我们和下一代,建构全民共享及适合香港的基层医疗服务发展模式。在2007年建议成立跨专业的综合基层医疗服务队伍;建立基层医生名册;实施认可服务提供者的质量保证机制;发展便携式电子病历档案,以便基层医疗服务提供者和专科医生更有效地提供无缝的服务。近年特区政府推进基层医疗服务的工作,当中包括成立地区康健中心及地区康健站,建立《基层医疗指南》、开发电子健康纪录互通系统等。

2.3 2019年,智经发表《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》研究报告,剖析香港基层医疗服务发展的挑战,并为其发展策略提出一套全面的政策建议。去年发表的《步向全民健康覆盖:选定地方的基层医疗健康服务》,则参考全球七个选定地方发展基层医疗健康服务的经验,建构适合香港的服务模式。

2.4 香港医学专科学院(医专) 根据《香港医学专科学院条例》(第419章)成立,以满足社会对大学以上程度医学及牙科教育与培训的需求,是香港唯一具有法定权力,负责维护与评核香港医学专科水准,并颁授有关资格,同时亦负责提供延续医学教育的机构。随着《2021年医生注册条例草案》的修订,其作为专科资格把关者的角色愈见重要。

2.5 家庭医生是市民健康的「守门人」,能提供全面基层医疗护理。但由于欠缺资源和诱因,现时不少医生未能接受与基层医疗或家庭医学相关的培训。缺乏资源和制度支援,不利家庭医学和社区护理发展。

建议

2.6 智经认同政府建立一个能够提升全体市民健康和生活质素,同时能为香港市民提供医療保障的基层医疗系统的愿景。政府必须提升基层医疗健康办事处的职权,加快速度制订基层医疗服务的蓝图和落实相关建议,包括以法定组织形式成立「基层医疗健康管理局」,监管及评估各营运者的服务。具体可借鉴英格兰的经验,制订针对社区护理的法定监管程序、行政管理安排和质素评估制度、人手规划及培训基层医疗健康人员的策略、进行地区基层医疗健康服务相关研究等。建议成立的管理局应隶属食物及卫生局,获政府独立财政拨款以支持运作,以便有效规划和控制有关基层医疗健康的财政预算和资源分配,确保营运机构运作畅顺和有效地提供服务。

2.7 市民对优质医疗服务的需求日益增加,而医疗环境转变迅速,尽管目前香港拥有世界有名的医学院、科研机构、软硬件等,但在管理规划上,欠缺综合、协调和全面的策略,大大窒碍数据分析及科研发展。长远而言,需有管理局协调将科研及临床经验转化成有价值的产品;以及促进医疗服务创新发展。

2.8 基层医疗团队由不同专业的医护及相关支援人员组成,需要足够的专业人手切合社区所需。政府对医护人员实现卓越培训的使命,必需具前瞻性和有承担。智经建议政府向医专提供独立于医管局外的财政资源,以鼓励更多医生接受家庭医学方面的训练,以及在社区内提供更多与基层医疗健康相关的导引课程及持续进修活动。培训课程包括以人为本的护理、提升病人促进健康和疾病治理的能力,以及医患沟通技巧,从而提高基层医疗健康服务的效率和质素,促进市民与家庭医生之间的信任。

(三)改善造地制度 加快建屋 长远助民安居

背景

3.1 尽早解决市民居住问题,不单是社会共识,更是应对贫富悬殊的解决方案之一。「增加房屋与土地」一直是政府的施政重点。然而,碍于土地供应需时,追不上建屋目标,截至今年6月底,一般公屋申请者,平均轮候时间已增至5.8年,为22年来新高。

3.2 受疫情及经济不景影响,基层市民(尤其是劏房户)要应付沉重租金压力,苦不堪言。早前,港澳办主任夏宝龙亦期盼香港可以极大地改善住房问题,并告别劏房和笼屋。要对症下药,香港需要加快造地,方可增加房屋供应,解决市民安居的深层次问题。

建议

3.3 要加快造地,香港必须完善现有的制度。智经在《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告中,提出优化现有的造地制度,以更有效、公平、具透明度的制度来解决房屋问题。

3.4 政府应就造地过程所涉及的规划、征地、补偿、契约修订、换地、土地补偿六个主要政策范畴,完善相关规划及土地行政政策,才可加快造地过程。

3.5 智经的研究报告亦建议政府要引入土地储备机制,以具前瞻性的规划思维及「创造容量」的理念,制订房屋土地政策,为未来发展预留弹性。同时需要地尽其用,发展基建释潜力,善用新界地积比。

3.6 除了造地速度,市民的经济负担能力也是能否安居的关键。政府一直希望通过扩大公营房屋,特别是资助出售房屋的比例,以重建置业阶梯。智经认为要让公屋租户及中低收入人士沿房屋阶梯向上流动,最终有能力选择私人住宅,关键之一是让资助房屋单位在市场上有效流转。智经建议政府考虑容许未补价单位的业主分期补价,即由业主按市况及自身经济能力,决定补价的时间及金额比率,以纾缓一次过支付补价所形成的财政负担。

(四)深化就业支援 为各业建人才库

背景

4.1 本港经济持续复苏,最新失业率维持在5%的水平,情况有所改善。然而,受限于疫情未完全受控、内地及国际人员往来亦尚待恢复,失业率始终较难于短时间内回落到疫情前低位。

4.2 在各个受疫情影响的行业中,旅游业可谓重灾区,截止2018年,入境旅游创造约22.5万个职位,即每20名就业人口中,就有超过一人从事相关行业。当中逾六成半(67%)在零售、住宿和餐饮行业从事较低技术工种(如服务销售及文书工作)。政府统计处八月公布的最新数据显示,2021年5至7月,与消费及旅游相关行业(即零售、住宿及膳食服务业)合计的失业率为7.6%,高于整体失业率,需要重点支援。

4.3 除了个别行业外,职场弱势的一群亦必须受到正视。政府早前运用防疫抗疫基金,在公营及私营界别创造有时限的职位,涵盖不同技能及学历人士,再加上推出「百分百担保个人特惠贷款计划」,相信已解决部分市民「保饭碗」的问题。因此,政府应该将支援延伸至中高龄及职场弱势的人士,协助他们提升在市场的竞争力。

4.4 此外,根据政府统计处今月八月发布的数据,与去年年中人口相比,约有九万人离开香港。虽然相关数字涉及不同因素影响,例如部分港人因疫情而选择续留外地,但有关数据某程度亦反映香港人口结构有所变化。香港需要制订适切的人才策略,应对挑战。

建议

4.5 如上文所述,旅游业从业员因行业重创而生计大受影响。支援从业员的一个重要策略,是协助他们转型。在旅游新常态下,业界要提供一个以地区为本的旅游体验,必须吸纳具历史、艺术、设计、建筑等背景的人才。政府必须在相关人才培训上提供协助,让较低技术的旅游从业员,转至高增值层面的就业,助他们走出困局之余,扩大业界人才库。

4.6 为推动香港社会及经济长远平稳发展,政府必须适时重新审视及制订具前瞻性的人力资源政策。智经在《生力军何处寻:「后五十」弹起 香港人力策略再出发》专题研究指出,香港50岁及以上的中高龄劳动人口在1998至2018年间,录得近80万的增长,相反15至49岁劳动人口则减少27万。参考有关数据,政府应协助不同阶层、特别中高龄人士在逆境中继续受聘,或投入劳动市场,以稳定香港稳定的发展动力。

4.7 要推动「后五十」就业,开拓本地劳动力,政府必须投放资源,为人口高龄化问题对症下药。政府应以雇主身分带头,投放更多资源为中高龄人士提供全职、半职及长期兼职职位;并且持续投放教育及再培训资源,让他们增值,适应社会转变。

4.8 人力资源的质及量直接影响香港的发展潜力,除投放资源在培育高技术人才,吸引人才、挽留人才外,亦应检视并「升级」学徒制度,推动「产、学」合作,为不适合主流教育的青年提供有系统及高质素的职能培训,使技术资格得到肯定。更重要的是,香港需要建立一套具连贯性和综合性的人口政策整体施政纲领。

 

 

参考文献

中共中央、国务院《粤港澳大湾区发展规划纲要》

智经研究中心《香港旅游业未来规划:接通环球 连系湾区 营造社区》研究报告,2021年7月。

智经研究中心《未来之「旅」:回顾香港旅游业20年的高山低谷》研究报告,2010年10月。

智经研究中心《生力军何处寻:「后五十」弹起 香港人力策略再出发》专题研究,2020年3月。

智经研究中心《治未病之病:发展香港基层医疗健康服务》研究报告,2019年9月。

智经研究中心《加快造地建屋 善用新界土地:完善规划及地政政策》研究报告,2018年9月。

智经研究中心《职业专才 筑梦未来》研究报告,2017年9月。

智经研究中心《激发原动力 开拓新思维 助青年 闯出一片天》研究报告,2014年11月。

智经研究中心《香港至2030年的人口及人力需求》研究报告,2014年2月。

智经研究中心《香港未来医疗发展及融资》研究报告,2007年8月。