政策研究 | 公共行政及法制 | 2015-11-18

智经《2016年施政报告》及《2016-17年度财政预算案》建议



智经研究中心今日(2015年11月18日)向行政长官及财政司司长提交施政重点及建议,希望行政长官及财政司司长积极地考虑及纳入《2016年施政报告》及《2016-17年度财政预算案》内。

随着人口急速高龄化、低生育率持续、住屋置业艰难及贫富悬殊加剧,香港的社会民生以及经济环境正面对严峻的挑战。这些复杂而重大的社会政策议题,涉及长远规划及资源分配,需要广泛和深入的社会讨论,政府的政策需深思熟虑,资源亦必须投放在与公众利益相关的范畴。

智经致力以理性和务实的态度,提出具策略及前瞻性的政策建议,期望为香港整体和长远发展出谋献策。智经认为,全面发展幼儿服务,从而释放女性劳动力,以及优化培育本地人才的方案,有助香港经济稳定地发展,市民生活安稳。具体建议如下:

(一) 全面发展幼儿服务

背景

目前,全港有超过62万名15岁及以上的女性家务料理者。 [1]若能提供足够、妥善的幼儿服务,有助从家庭释放她们的劳动力至就业市场,纾缓劳动力短缺的问题,并为日后劳动人口质素奠定良好基础,维持香港长远竞争力。

政府投放于幼儿照顾服务上的开支,多年来占本地生产总值和政府总开支比例均持续低于0.1%,亦远比经济合作与发展组织成员国的低。 [2]以香港的经济发展水平而言,投放在幼儿照顾服务上的开支偏低,无论质、量、以致理念、人力规划、皆未符理想难,以提升潜在和未来的人力资本。例如:

(i) 现时本港的幼儿中心当值职员与中心内在场的儿童比例,两岁以下为1 : 8;两岁或以上为1 : 14。为三至六岁以下儿童提供服务的幼稚园,其师生比例则为1 : 15。综观海外地区,南韩和日本的正规日间照顾职员与零至三岁的幼儿比例分别为1 : 4及1 : 4.5。新加坡的相关比例,两个月至一岁半为1 : 5、一岁半至两岁半为1 : 8及两岁半至三岁为1 : 12。

(ii) 零至两岁幼儿照顾服务名额长期供不应求。在2011年,本港平均每59名两岁以下幼儿竞争一个名额。至于两岁以下幼儿中心名额与全港同龄幼儿人口比例,按社署辖下行政区划分,五个最悬殊的地区分别是黄大仙及西贡(1 : 155)、​​大埔及北区(1 : 122 )、观塘(1 : 116)、屯门(1 : 109)及沙田(1 : 98)。相对有较多贫穷住户(包括有儿童的住户)的地区,以深水埗为例,在2013 - 14财政年度,两岁以下幼儿服务的名额与幼儿人口比例为1 : 87,单计算受资助独立幼儿中心的两岁以下名额,比例为1: 117。名额使用率达百分之百;而「延长时间服务」名额的使用率更达116%。

(iii) 全日制幼儿中心服务收费昂贵,占一般三人及四人家庭住户每月收入约15%至18%。以一个育有一名三岁以下幼儿的三人家庭为例,假设收入达三人家庭每月入息中位数是27,600元,通过学资处电子通的「幼稚园及幼儿中心学费减免试算机」计算后,该家庭不获减免,每月需向幼儿中心缴交费用约5,000元,占其家庭每月入息一成八。 (见下表)。即使贫穷户受惠于「幼稚园及幼儿中心学费减免计划」,收费亦占每月收入约9%,令低收入家庭难以负担。

建议

智经认为政府要突破幼儿服务理念框架,平衡幼儿成长需要,制定全方位幼儿服务政策和措施,质量并重。智经提出以下建议,让父母安心重投职场,包括: (i) 扩充社区保姆服务的规模,使「邻里支援幼儿照顾计划」发挥最佳作用。由现时提供全港使用的合共702个服务名额,增加最少一倍至1,404个。粗略估算相关开支将由现时每年预算约2,362万元,增至约4,724万元。

(ii) 为应对社会人士对幼儿「延长时间服务」的殷切需求,协助幼儿放学后至双职家长下班前得到照顾。智经建议政府将「延长时间服务」名额扩大,覆盖本港三至六岁以下人口的一成。 2011年本港三至六岁以下人口为149,870,智经假设当中10%需使用「延长时间服务」,即所需名额为14,987个。政府已承诺额外动用约1.3亿元,将「延长时间服务」名额由2014 -15年度的1,230个,逐步增加至6,200多个。若要将名额由6,200个增加8,787个至14,987个,让10%有需要的儿童使用,政府须额外再承担每年约2.3亿元。

(iii) 为支援家庭兼顾经济需要及亲职责任,智经建议推行「照顾者补助金试验计划」,以协助家长因照顾零至两岁以下幼儿,需要暂时离开工作岗位而导致收入减少,影响家庭经济状况。至于申领补助金资格,智经建议育有零至两岁以下幼儿的家长,须通过入息审查; [3]而补助金额为每名子女每月2,000元。假设这项试验计划的受惠名额为5,000人,政府新承担金额约为每年1.2亿元。

(iv) 为协助家长在幼儿出生一段时间后,选择重投或跻身劳动市场,智经建议政府推行幼儿照顾服务券,纾缓在职家长需平衡照顾和工作的压力。服务券的建议面值为12,000元,合资格的家长须育有两至三岁以下幼儿,通过入息审查及符合具「社会需要」的条件。假设全港两至三岁以下幼儿中,10%符合申领资格(5,710人),估算政府每年需付出6,852万元;若假设50%符合申领资格(28,550人),将涉及每年约3.4亿元的额外承担金额。

(v) 除了基层家庭,社会上仍有一班夹心阶层,既无法受惠于各项福利政策,却要负担昂贵住屋开支,面对的生活压力不轻。智经建议政府为育有零至三岁以下幼儿的家长,在薪俸税下增设幼儿服务开支税项扣除项目,上限为每年30,000元,支援「交税多、福利少」的夹心阶层家庭,粗略估算有关建议涉及每年少收税款约1.4亿元。

总结上述各项资助项目,若政府采纳建议的新资助项目,估计每年涉及5.8至8.5亿元额外开支,每年惠及逾八至十万名儿童。财政影响具体如下:

政策影响

政府一直透过资助非政府机构提供不同模式的幼儿照顾服务,并在不足之处以具弹性安排的服务填补。然而,政府不能漠视社会变化带来的影响,如香港家庭结构在过去二、三十年越趋复杂,故必须投放更多资源加强各类幼儿支援服务,以及制定针对弱势家庭及儿童的政策和措施。

妥善的幼儿照顾服务是发展人力资源的基础,无论对个人和社会均有广泛效益。虽然效益不一定即时可见,亦未必可以金钱衡量,但其价值应受尊重和肯定。包括:减低幼儿被独留不顾的风险;处理跨代贫穷问题;减少成长环境的不平等;释放女性劳动力;提升生育率;长远而言减轻社会成本。

(二) 培育本地人才建议

背景

一直以来,香港的人才是我们竞争的优势。香港人灵活变通、勤奋尽责,这些优点是本港经济繁荣安定的重要因素。青年是社会宝贵的资产,亦是我们的未来。为他们提供一个优越的经济环境、创造更多就业机会,助他们一展所长,让不同界别都可以孕育出更多优秀的人才,是维持香港长远竞争力的有效方案。

随着全球经济转型,加上内地城市如北京、上海、广州及深圳皆对外开放营商,削弱了香港担当内地窗口的竞争优势。此外,尽管本港经济接近全民就业,年龄介乎15至24岁青少年的失业率于2012年为9.7%,相对于整体平均失业率3.5%高出近两倍,这个情况实在令人担忧。

智经于2014年发表的《激发原动力开拓新思维助青年闯出一片天》研究报告,广受社会关注,建议亦获不同持分者,包括政党认同。研究发现高达41.6%的香港青年从事高薪职位较少的行业,如批发、零售、进出口贸易、饮食及酒店业等;智经的研究团队发现在2001至2011年间,中层经理级与专业雇员薪金指数的平均升幅更全被物价上升抵销,换言之,过去十年的实质薪金,扣除通胀后,几乎没有增幅。工作缺乏回报、晋升前景不明朗,令年青一代失去向上流动的信心,长远实在难以培育本地人才。

建议

加强职业教育
智经欣见推广职业教育专责小组在2015年7月向政府提交的报告中,载列有关推广职业教育的策略和建议,专责小组建议把本港的「职业教育及培训」重塑为「职业专才教育」,涵盖达至学位程度。这与智经建议政府革新学徒制度、涵盖更多行业,以及参考大学学位颁授规定,可谓同出一辙。智经认为本地仍有不少行业可以落实「过往资历认可」,建议政府加快全面推行「过往资历认可」及学分互认机制,令修读职业教育或在职的青年,可预见晋升阶梯,计划进修路向。我们亦建议当局丰富资历架构下的课程内容,例如加入更多实习元素,以提升学员的工作能力,争取雇主认同,让从业员的事业发展拾级而上。

培育青年,鼓励持续进修
要成才,其中一个要素是要懂得装备自己。因应自己的能力、工作,选择合适的课程充实自己,可以增加向上流动的机会。政府于2002年6月推出持续进修基金,至今获批的申请已超过71万宗,反应热烈。但计划已实施十三年以来,资助额维持10,000元不变,并无按现时课程收费水平调整。智经建议政府为持续进修基金加码,提高每名申请人的最高资助额。

容许延迟还款避免在职贫穷
政府一直致力普及教育,年龄介乎15至64岁取得专上学历的人口比例,由2001年的14.8%增至2011年的27.3%。但取得较高学历的同时,高昂的学费亦对不少学生造成一定的财政压力。学生资助办事处的资料显示,拖欠还款的学生贷款个案,由2003/04学年的3,612宗,增加至2013/14学年的16,157宗,增幅近3.5倍。智经粗略计算副学位毕业生每月薪金约10,000元,还款额占月薪约一成,造成的经济压力实在不少。为免青年面对在职贫穷的困境,智经建议政府将毕业生开始偿还贷款的时间与其收入挂钩,容许贷款人选择延迟(以最多五年为限)还款,直至收入达至某一水平才开始还款。而毕业五年后,即使收入未达有关水平,贷款人亦须承担责任还款。

政策影响

香港人口高龄化以及低生育率,令抚养比率持续攀升。根据政府统计处最新公布的数字,于2014年,每1,000名劳动年龄人口负担371名非劳动年龄人口;但到了2064年,数字将会大幅提升至每1,000名劳动年龄人口负担831名非劳动年龄人口,升幅逾一倍,造成沉重的经济压力。青年是未来社会劳动力的支柱,能够改革进修及在职培训,创造高薪职位,以及缔造利好的营商环境,帮助青年向上流动及打好经济基础,是纾缓经济及生活压力的良方。

延迟毕业生偿还贷款的建议,可望帮助青年预留资金进修或开展其他人生规划、摆脱在职贫穷的困境、增强整体青年竞争力,以及让他们加快向上游的步伐。

多元化的经济、集结各个范畴的人才及技能,是促进香港经济发展的其中一个关键。智经就革新职业教育培训、提高持续维修的资助额以及延迟毕业生偿还贷款三方面,提出可行务实的建议,相信有助培育本地人才,令香港社会长远能够更平衡、更持续、更和谐地稳步向前。