政策研究 | 公共行政及法制 | 2019-02-04

智經2019-20年度《財政預算案》建議



智经研究中心今日(2019年2月4日)向政府提交建议,希望财政司司长积极地考虑及纳入2019-20年度《财政预算案》内。

香港是全球最长寿的地区,本港的长者人口在未来20年将会急速上升接近一倍。今日制订的政策,将决定港人老去那一天如何生活。因此应对人口高龄化,并非仅仅为了服务今天的长者,更是为香港未来发展绘画蓝图。

政府统计处的资料显示,长者工作人口有上升趋势,可见不少长者仍然「有心有力」。不过, 在长者工作人口中,有65%从事较低技术的行业,他们的薪金亦较整体工作人口的薪金为低。人口高龄化一方面是挑战,但同时亦可视之为契机。其实年长雇员工作经验丰富、处事成熟,是公司难得的人力资源。智经建议政府向低收入长者雇员提供适当的津贴,以改善其生活水平,并为有意重投职场的年轻退休长者,提供具针对性的就业支援措施,藉此吸引「少老」重投劳动市场。

另一方面,加强安老服务的人才培训亦兹事体大。智经认为政府应投放更多资源于职业教育上,让年轻人了解护理业的发展前景。与此同时,全方位推动基层医疗,加强在预防疾病、健康风险评估等工作,长远减轻公营医疗系统的压力。

本届政府多次提及要有「理财新哲学」,财政预算案中亦预示将会有「前瞻性与策略性的理财方针,善用盈余」。智经期望政府能从安老以至助「少老」就业等方面,提出更全面及更具针对性的政策措施,做到真正的「老吾老以及人之老」,让曾为香港的繁荣作出贡献的长者老有所依。具体建议如下:

善用银发人才 补劳动力不足

背景

政府统计处的《2016年人口统计主题性中期报告:长者》指,长者工作人口在过去10年由2006年的59,256人增至2016年的125,177人,升幅超逾一倍。可是,65岁及以上长者的劳动人口参与率,自1982年(20.8%)有纪录以来一直反复下跌,至2009年(5.5%)开始回升,截至去年第四季最新数字为11.5%。相对于南韩(31.5%)、新加坡 (26.8%) 及日本(23.5%)等同样以「长寿」著称的亚洲地区,香港长者的劳动人口参与率仍然处于低水平。除了健康状况得到改善,长者教育水平亦见上升。拥有中学或以上教育程度的长者,以及拥有专上教育程度的长者,比例分别由2006年的25.0%及6.6%,显著上升至2016年的39.6%及9.5%。

此外,《2018半年经济报告》显示,香港劳工平均较早退出劳动人口,男性和女性的平均退出年龄分别为63.4岁和61.7岁。与其他亚洲先进经济体相比,香港男性和女性的平均退出年龄,均较新加坡早5.0年,与日本 (男性:6.7年;女性:7.1年) 和南韩 (男性:8.6年;女性:10.5年) 的差距更大,反映香港较年长人士的劳动人口参与率低于邻近国家。

建议

智经乐见政府落实让超过50,000名在2000年6月初至2015年5月底入职的合资格公务员,自行选择延长退休年龄至60或65岁,相信此举有带头作用,鼓励企业、非政府机构及大学推行更多弹性退休试验计划。

智经一直强调弹性退休计划是应付本港劳动人口高龄化的其中一个可行方案。政府应及早审视本港不同企业和机构推行弹性退休的情况,着手制订长远政策规划,例如透过提供税务优惠或现金资助,鼓励企业和非政府机构为「退而不休」的雇员提供弹性退休安排。此举不仅能有效地为企业挽留人才,同时让具备良好工作能力的长者留在熟悉的工作环境,继续赚取收入,可谓一举两得。

考虑到部分年轻长者或会因缺乏适当的技能及工作,而选择提早退休或被迫离开就业市场,智经建议当局为有意重投职场的年轻退休长者,提供具针对性的就业支援措施,并创造更友善的工作环境和文化,包括提供适切的再培训和在职培训津贴、积极推动友善雇佣措施,以助开拓「银发族」就业市场。

智经发表的《工作与生活平衡:由推动弹性雇佣措施做起》研究报告,发现一些行业如饮食、保安、护理和零售等从业员,很容易出现下肢劳损,而一般情况下,下肢劳损不能纳入职业病保障范围。正因为职安健的重要性被忽视,造成双输的局面:一、人力资源未能善用,雇员的职场生涯因伤患而提早结束;二、长期劳损病患者的昂贵医疗开支,最终也可能转嫁到政府或纳税人身上,加重社会成本。智经建议政府按行业及工种进行有关职业病的调查,并就职业病的定义展开检讨。这样有助降低职业病门槛,加强雇员健康的保障,最终延长劳动人口的工作年期。

加强人才培训 应对高龄海啸

背景

根据政府统计处最新的人口数字及《香港人口推算2017-2066》,长者人口在未来20年急速上升接近一倍,而长者人口超过230万的情况将维持最少30年,至2066年将高达259万,占总人口的36.6%。工作年龄人口(即15至64岁的人士)亦将由2018年的532万下降至2031年的501万,以及2066年的448万。

智经发表的《香港住户收入差距变化的趋势》专题论文亦指出,本港住户整体平均人数持续下跌,由1996年的3.2人下降至2016年的2.7人,减少了0.5人。工作年龄人口下降反映出可聘用的本地正规照顾者的人数下跌,而家庭住户平均人数下降则反映能为长者提供照顾支援的家庭成员人数减少,令正规长期护理服务的需求更大。

随着香港人口高龄化,安老服务需求大幅增长。政府早前指出,现时部分护理人员的空缺率已高达18%。此外,有统计显示,现时护理员平均的年龄约为55岁,反映有「以老护老」的情况。

建议

智经发表的《职业专才 筑梦未来》研究报告发现,虽然政府大力推动「ABC」行业,即Airport(机场)、Building(建造业)及Care(护理业),但是受访学生「感兴趣」和「有意从事」的同意度不高(以5分为最高值,平均分皆低于3),也有受访教师表示除非这些行业有完整和清晰的职业前景,否则难以吸引青少年入行。智经认为政府必须提出引领未来经济发展的愿景,社会才会按愿景投放资源,而青少年也会因应市场需要而投身相关行业。

该份研究报告亦指出,学生和家长对职业教育认知度不足,大部分受访学生(68%)及家长(69%)对政府近年推行的「职业专才教育」感到陌生。此外,不足两成的受访学生及受访家长认为修读「职业专才教育」等同获取专业资格和知识,反映大部分人士对职业教育的认知仍停留在「非专业」的层面,并担心选择职业教育后未能获取专业资格。智经希望政府可以投放更多资源到求才若渴的「重灾区」,重建职业专才教育的阶梯,令公众对职业教育重拾信心,让青少年按自己的能力和抱负尽展所长,以及为香港各行各业培育优秀人才。

改革医疗体系 建构以社区为本的基层医疗服务

背景

根据扶贫委员会在2015年12月发表的咨询文件,预计2064-2065年度的长者开支,将会是2014-2015年度的2至4倍。其中,长者公营医疗服务的开支,将会是2014-2015年度的3倍,可见人口高龄化将为政府带来沉重的医疗负担。

然而,香港的医生及护士人手一向短缺,与很多已发展经济体比较,按每千名人口计算的医生、护士和其他专职医疗人员数目相对偏低。根据食物及卫生局的资料,截至2016年年底,医生和护士对人口的比例分别为1:526及1:141。香港13个医疗专业,至2030年将欠缺近4,000人,涉及10个医疗专业人手不足,包括普通科护士、医生、物理治疗师、职业治疗师、视光师等。

建议

智经认为长远要解决高龄人口所带来的挑战,纾缓日益沉重的医疗财政负担,必须从基本,即基层医疗着手。基层医疗并非纯粹的开药治病,更有促进健康、预防疾病、疾病侦察及健康风险评估等作用。它是市民在医疗体系的首个接触点,为病人提供全面、持续和协调的护理,并在有需要时转介病人到专科,减轻市民病无大小都冲急症室的情况,亦可减轻公营医疗系统的压力,最终减少前线医护人员负担。

为减低长者住院率及医疗开支,智经建议政府必须在基层医疗、预防护理,以及长者护理等方面增拨资源,让更具成本效益、更可负担的基层医疗担当整个医疗体系的「守门人」,减少医院不必要的压力和医疗开支。

虽然家庭医生因熟知患者病史、具敏锐理解力,可作更准确的诊断,长远有助患者节省求诊时间和金钱,但是本港市民对家庭医生的价值仍缺乏认知。智经认为政府应投入更多资源,包括由政府拨款资助市民使用基层医疗或预防性护理的相关服务,改变市民观念,鼓励市民为自己的健康负责。

智经认为要改变病人的求医行为,不能单靠财政诱因,政府也应该透过公众教育,在社区推广疾病预防护理。智经乐见政府成立基层医疗健康发展督导委员会,就本港基层医疗健康服务的可持续发展制订蓝图,并推展地区康健中心等工作。然而,政府应透过加强公众教育,让各地区的居民(尤其是长者)清楚知道地区康健中心的服务详情,促进市民使用。