专题研究 | 公共行政及法制 | 2020-02-13

善用政府采购财政资源 助中小企走过难关、拓商机



智经研究中心(智经)今日发表《「采」之有道:协助香港中小企参与政府采购》专题研究,审视现时中小企参与政府采购的契机与挑战,参考英国与南韩可借镜的经验,向政府提出相关建议,以支援中小企业参与政府采购,希望从政策层面加强支援中小企渡过难关,长远更可为中小企开拓商机,维持香港长远的竞争力。

集腋成裘 中小企贡献不输大企业

政府统计处数字显示,2019年全年实际本地生产总值出现负增长,经济下行压力持续。智经主席刘鸣炜说:「面对全球经济放缓、社会运动和受疫情重创的多重挑战,不少企业,特别是中小企正面临巨大的经营压力。政府虽已推出多轮短期纾困措施,但力度不足以协助中小企走出困局,遑论拓展机遇。故此,智经建议政府要充份利用采购的财政预算,并以此作为重要的策略工具,协助中小企业参与政府采购,藉此引入稳定收入来源,提升竞争力,从而回应政府当前提出『撑企业和保就业』的目标。」

中小企是香港的经济命脉,2019年占香港商业机构总数约98%,在私营市场中聘用约45%雇员。就个别行业而言,2018年中小企在进出口贸易、批发及零售方面的增加价值占全港企业56.4%,高于大型企业的43.6%,其中进出口贸易和批发业分别占61.3%及74.2%。

财力有限 中小企难与大企业匹敌

中小企财力不及大企业般充裕,缺乏应付政府大规模服务及供应量的承担能力,令很多大型合约成为大企业的囊中物。以资讯科技产品及服务为例,2016/17至2018/19年度期间仅6.6%的采购项目(1,411宗)由中小企业承办,所涉及的合约价值(3.23亿元)只占总合约价值约一成(10.0%)。同时,政府人员在选取供应商时的思维较审慎,倾向将采购合约批予财政较稳定及经验较丰富的大企业,不利中小企竞争。

门槛过高 政府采购政策削弱中小企机会

其次,本港政府采购政策,是以最佳经济效益、保持公开及公平竞争为目标。当局鼓励不同服务提供者参与竞投,从中选取最物有所值和最符合公众利益的标书。加上提交一个具竞争力的标书,需要相当程度的技术、法律知识,以至相关的人力及物力资源。在这情况下,不同规模的企业站在同一起跑线上,争取成为政府的供应商,令中小企只能充当「陪跑」角色。此外,在2017/18年度,香港政府采购开支达1,144.8亿元,占政府总开支(4,708.6亿元)的24.3%,及至2018/19年度,相关比例降至23.4%,反映政府整体采购规模占比较少。

虽然政府去年改革采购政策,将「创新」纳入为政府采购原则之⼀,改变「价低者得」的策略,并引入更多新颖及具创意的建议,提升公共服务的社会效益。可是,上述革新措施主要针对特定行业,未能全面地协助中小企参与政府采购。因此,智经透过分析英国与南韩政府如何以不同介入方式,协助中小企进入政府的采购市场,并检视两地改善其采购制度的措施,从而提出以下四项具体建议:

建议一:订立清晰采购预算目标

首先,英国与南韩均定下向中小企采购的具体目标,展示出政府对支援中小企的决心。以英国为例,政府定下在2022年或之前,向中小企采购开支达至总采购开支的33%作为目标。而南韩则以立法手段,规定政府采购中小企货品的目标比例,需达至总采购量的一半。

智经建议政府效仿两地的做法,制定清晰采购预算目标,增加向中小企采购的开支额度;而恒常向中小企采购的政策局及部门,更可率先订立采购开支目标。此措施一方面可以引导政府各局/部门突破习惯的采购思维模式,选取更多中小企供应商;另一方面,政府所需的通用货品与服务,不少属于中小企业的业务范围,此举亦能提高中小企对政府采购的认知,从而扶持中小企发展,让他们增加稳定收入的机遇,可谓一举两得。

建议二:建立中小企业采购清单

南韩中小企行政协会亦与政府合作,制订及定时更新中小企产品清单。当中指定产品只容许中小企竞投。参考南韩政府做法,智经建议政府物流服务署可成立中小企采购委员会,邀请中小企代表一同制订和适时更新「指定向中小企采购产品和服务清单」,规定特定种类的产品或服务仅接受中小企投标,例如文具、家具、电子用品、卫生清洁用品及服务,以及资讯科技相关的顾问服务。措施确保中小企在投标过程中具有一定竞争力,同时能让中小企有更大诱因参与竞投,提升其在政府采购市场的参与度。

建议三:完善电子平台功能

此外,英国与南韩政府均设立方便易用的中央电子平台,统一公布招标资讯。电子采购不但能简化采购程序,方便资源有限的中小企投标,减少行政成本,又可提升采购过程的透明度,确保采购决定公平公正。虽然本港亦有类似的电子采购平台,但业界批评该系统使用设计「并不友善」,令不少企业仍以邮递方式投标。另外,政府亦未有广泛善用该平台,在2018年只有十个部门曾使用电子投标箱系统;而透过资讯科技总监办公室电子采购系统完成的采购金额,仅占政府140万元或以下采购合约总额的16.6%。有见及此,政府宜检讨电子采购计划的实行情况,并探讨如何提升其功能及使用率,以便利采购部门及投标者使用。

建议四:建立政府与中小企的沟通机制

英国与南韩政府均设有双向沟通机制,以了解中小企在参与采购中的困难,从而提供及时和针对性的援助。以英国为例,当地的中小企委员会与中小企业代表定期检讨采购政策,并协助政府向中小企推广有关策略;南韩政府亦为中小企提供培训及奖励计划,以提升其采购知识及知名度。

现时很多中小企对于政府采购程序并不熟悉,求助无门,港府可参考相关措施,如由政府物流服务署及各相关部门定期为中小企举办采购座谈会和免费培训课程,加强与中小企沟通及推广工作之余,亦可提升中小企技术知识,让中小企在复杂的投标过程中,掌握投标的技巧及策略,以及更有信心参与政府采购。

智经主席刘鸣炜总结说:「要全方位支援中小企业在政府采购市场分一杯羹,政府需要主动提升中小企业的参与能力。对于中小企业来说,政府的采购合约能提供更稳定的收入来源,而作为政府认可的承办商,亦有助企业建立信誉与知名度,拓展商机。政府以公共采购为策略工具,也可提升公共服务的质素及社会效益,达致政府、企业和社会共赢。」




附表

报告全文
行政摘要