時事分析 | 區域及經貿發展 | 2014-02-10 | 《星島日報》

北上可安老?



行政長官在今年的施政報告提出,向由本地非政府機構於深圳及肇慶營運的安老院舍購買宿位(下稱「北上買位」),供「長期護理服務中央輪候冊」(下稱「輪候冊」)上輪候宿位之長者選擇入住。

現時輪候冊中有29,964名長者等候入住資助安老院舍,平均輪候時間長達26.7個月。[1]除了增建本地宿位,北上買位不失為縮短輪候時間的可行構想。但現時港人在內地養老仍須面對不少配套問題,北上買位計劃若要成功,必需處理這些問題。

香港安老政策的構想始於1973年老人服務工作小組的報告書。[2]該報告書對安老服務提出「家居照顧」的概念,避免長者遠離所屬社區。政府自1977年一直沿用此安老概念,到1991年的社會福利白皮書,亦重申這一政策方向。現時社會福利署(下稱「社署」)安老服務的目標,仍是盡量使長者留在熟悉社區生活,再輔以院舍照顧服務。按此目標,安老服務大致分為「社區照顧及支援服務」以及「院舍照顧服務」。為方便處理長者的長期護理服務需求,政府設立輪候冊供長者輪候服務,並以「安老服務統一評估機制」評估長者需要社區照顧、住宿照顧,或是同時需要兩種服務。

進一步貫徹「錢跟人走」

近年政府就社區照顧及院舍照顧提出多項改革。在社區照顧範疇,除了在2008至2009財政年度開始試驗的「長者醫療劵計劃」,社署去年9月推出了為期兩年的「長者社區照顧服務劵試驗計劃」,向輪候冊上合資格的長者發放最多1,200張服務劵,每月價值5,800元。獲發服務劵的長者,可從社署認可的62個服務提供者購買社區照顧服務。[3]服務劵將「錢跟人走」的政策概念貫徹於本地的安老服務,當中的好處和隱憂,智經在過去的時事分析亦有論及。[4]

至於院舍照顧服務,安老事務委員會2009年委託香港大學對長者住宿照顧服務進行研究,結論是宿位營運負擔沉重,輪候冊名單過長,建議政府考慮實行「住宿照顧服務資助劵」(下稱「資助劵」)。但研究同時指出,推行資助劵可能會使長者放棄居家養老,並吸引原本不需要入住院舍的長者申請。[5]故此,當時安老事務委員會認為引入資助劵時,政府應盡量擴闊資助劵的涵蓋範圍,例如社區照顧服務及家居改裝服務。

安老事務委員會有以上顧慮,不無道理,因為在居家安老的國際大勢下,住宿照顧服務資助劵在其他國家並不常見。安老委員會的研究亦指出,在2005年時,19個經濟合作組織國家中只有奧地利會為住宿照顧服務提供現金津貼,其他國家則直接提供住宿照顧。有別於歐洲其他國家,奧地利的長期護理制度(long term care system)以現金津貼為主,讓領取人在私營或公營市場自行選擇住宿照顧服務。[6]

可供參考的別國經驗較少,香港試驗時更應小心評估。行政長官在今年的施政報告表示,會委託安老事務委員會研究將「長者社區照顧服務劵」的模式擴展至住宿照顧,並預留8億元啟動相關試驗。[7]若計劃落實,社區照顧及住宿照顧的服務劵試驗將會同時進行,正好研究雙軌並行對本地安老服務需求的影響。

本地宿位不足 北上買位

以上計劃的成敗尚屬未知之數,但即使順利,香港仍有住宿照顧服務求過於供的隱憂。如前所述,現時輪候冊上的長者多達29,964人,但全港只有25,784個資助宿位。[8] 輪候冊大排長龍,一方面與毋須經濟審查有關,政府繼續增加本地安老宿位供應,或許有助縮短人龍,但要滿足所有輪候中的長者,恐怕不易。

另外,截至2013年中,本港年滿65歲的人口已達102.7萬,佔總人口14.3%,反映香港已經步入高齡社會(aged society)。[9]可以預期,社會對安老服務的需求只會有增無減。以北上買位紓緩本地宿位緊拙,不失為可行的嘗試。報載位於深圳鹽田,由香港復康會興建的頤康院,以及位於肇慶,由伸手助人協會營辦的護老頤養院,將為今次政府北上買位的目標。兩院舍共提供600個宿位,部分將由政府買下,再供輪候冊上的長者選擇入住。[10]

人口高齡化 異地可安老

以上「異地安老」的概念,與政府近年鼓勵長者回鄉定居養老的政策一脈相承。「異地安老」除可為早年離鄉來港的長者提供多一個退休選擇,對長者的退休生活及公共資源亦見好處。對長者而言,以較低物價維持同樣甚至更好的生活水平,當然吸引;對於公共資源,此政策方向亦有助節省庫房開支,並免卻政府覓地興建宿位的煩惱。

全球多國日益高齡化,各地政府對安老服務的支出越加關注,「異地安老」不只適用於香港。歐盟執委會推算,歐盟27國的老齡人口將自2010年的8,700多萬,增至2060年約1.5億[11],其中65歲及以上人士佔總人口的比例,將由2010年的17%升至到時的30%,85歲及以上的人口比例亦會由5%增至12%。[12]人口高齡化,住宿照顧服務需求亦將增加1.85倍至830多萬。[13]屆時各國用於長期護理服務的開支,將佔歐盟27國生產總值的3.6%,較2010年增加1.7個百分點。[14]

或許會有人質疑,為了節省開支而要長者離鄉別井,甚不人道,亦有違居家安老的國際共識。關於這個問題,德國的經驗值得參考。該國去年開始為選擇在國外使用護理服務的長者提供每月700歐元資助。跟在國內最多可獲發1550歐元相比,這個金額看似毫不吸引。但由於德國的護理服務收費遠高於鄰國,當地已有長者開始在捷克、斯洛伐克、匈牙利和波蘭等地尋找住宿院舍,希望以廉價享受更佳服務。而在別國養老,亦未必會令長者離開熟悉環境。因為遠在波蘭的院舍,已發展至提供會說德語的看護、德國電器、德國菜餚,以至德甲聯賽轉播。[15]

醫療服務能否配合?

與適應異地生活相比,醫療服務能否配合長者的需求,相信會更影響北上買位的成效。智經於去年2月發表《珠三角城市基層醫療服務》研究,剖析珠三角地區六個城市的醫療服務,以及香港執業醫生於這些地區開辦醫療機構的營運狀況。[16]研究發現內地大型公立醫院設備、藥物及水平較高,使用率亦極高。不過,進口稅、藥物採購、定價等問題導致某些的藥物價格高企不下,再加上收費準則不透明,以至港人始終對香港醫療較具信心,因此除非緊急,一般身處當地的港人,遇有傷病均情願回港就醫。

而從長者角度出發,回港就醫長途跋涉,於內地購買醫療保險以應付長遠醫療開支,也相當困難。因為珠三角城市適用於港人的社會醫療保險,大都需要購買者於內地工作,並取得《台港澳人員就業證》。[17]北上退休的長者自然不屬此範圍。肇慶的護老頤康院已跟當地一所醫院達成協議,嘗試將某些老人病納入保險範圍。[18]這是可喜的嘗試,但即使保險問題得以解決,信心問題依然存在。

香港執業醫生於內地開設的醫療機構,或許是一條出路。在《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)框架下,近年內地允許港人獨資開辦醫院,截至2012年,珠三角城市已經有九家香港獨資醫療機構,主要提供綜合門診、內科門診等服務。[19]2013年3月第一所港資眼科醫院在深圳開辦,香港大學亦與深圳市政府合辦一所綜合性醫院,引入香港醫院的管理模式。北上安老的長者,或可從這些醫療機構找到他們信任的治療方式。食物及衛生局局長高永文早前亦於立法會會議上表示,可以香港大學深圳醫院為試點,探討讓回內地定居長者於特定城市使用醫療劵,支付當地基層醫療服務的費用的可能。[20]

港人獨資或合資醫院或許有助解開內地港人求醫的困擾,問題是收費比香港高昂。以香港大學深圳醫院為例,專科門診基本收費130人民幣,其他醫療服務須另外收費。而本港公立醫院的專科門診,首次收費為100港元,其後每次60元,每款藥物另收10元。小數怕長計,長者會否覺得醫療劵的資助杯水車薪,將左右他們是否北上養老的抉擇。

此外,近日有報導指香港大學深圳醫院發生醫療事故,導致一名病人死亡,當中涉及人為失誤。報導引述消息透露,本地熟手醫生忙於工作,難以抽身,只好將經驗較淺、培訓不足的醫生調派深圳。[21]以上說法若然屬實,不但影響內地人對港式醫療的印象,亦會打擊港人信心。政府要鼓勵長者北上養老,必須注意醫療服務如何配合。

最後,即使能夠營造熟悉環境,長者異地養老畢竟要離開生活多年的社區。千里迢迢前往陌生地,風景縱然優美,鄰里兒孫卻不復見。長者遷往異地亦未必心甘情願,可能只是不想給子女造成負擔,或是早已殘弱至不由自主。2009年,全港約有58,300名長者居於院舍,當中只有50.5%記得五分鐘前發生的事,而真正有意入住本地安老院的長者,僅有3.6%。[22]到底院舍是安享天年的好地方,抑或流放老弱傷殘之地,值得我們深思。

許多人打拼半生,為的只是老來有三餐安樂茶飯,閒來親朋敘舊,弄孫為樂,看護家人。能否保障如此卑微的願望,決定了安老政策是否名符其實。這是全球高齡社會的挑戰,香港也不能迴避。

 

 

1  參考社會福利署網頁有關安老院舍照顧服務的統計。http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_residentia/id_overviewon/
2  Working Party on the Future Needs of the Elderly, Services for the Elderly, HK Government Printer, 1973.
3  參考社會福利署網頁有關第一階段「長者社區照顧服務劵試驗計劃」數據。http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_csselderly/id_psccsv/
4  「錢跟長者走」,智經研究中心,2013年7月24日。
5 「就長者住宿照顧服務所進行的顧問研究」,安老事務委員會,2009年12月。
6  Monika Riedel and Markus Kraus, The Austrian Long-term Care System, ENEPRI Research Project No.69, May 2010. 
7  《二零一四年施政報告》,香港特區政府,2014年1月15日。
8  參考社會福利署網頁有關安老院舍照顧服務的統計。http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_residentia/id_overviewon/
9  據學者Florian Coulmas 定義,在高齡化社會(ageing society), 有7%至14%的人口超過65歲;在高齡社會(aged society),有14%至21%人口超過65歲;當21%以上的人口超過65歲,則可稱為超高齡社會(hyper-aged society)。
10  「缺醫保銜接 北上養老憂『錢』途」,頭條日報,2014年1月20日。
11  取歐盟執委會數據計算所得。http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/data/database
12  The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060), European Commission, 2012.
13 Francesca Bettio and Alina Verashchagina, Long-Term Care for the elderly. Provisions and providers in 33 European countries, November 2010. 估算以2007年歐盟執委會數據為基礎。
14 Barbara Lipszyc, Etienne Sail and Ana Xavier, Long term care: need, use and expenditure in EU-27, European Commission, November 2012.
15“Germans Export Grandma to Poland as Costs, Care Converge”, Bloomberg, Sep 16, 2013. http://www.bloomberg.com/news/2013-09-16/germans-export-grandma-to-poland-as-costs-care-converge.html
16《珠三角城市基層醫療服務》,智經研究中心,2013年2月。
17 同15。
18 同10。
19 同15。
20「立法會三題:長居內地長者對本港醫療服務的需求」,政府新聞公報,2013年12月4日。
21「港深醫院『通波仔』病人亡 新醫生操刀 涉人為意外 急停一個月」,《星島日報》,2014年1月22日。
22《主題 性住戶統計調查第四十號報告書:長者的社會與人口狀況、健康狀況及自我照顧能力》,政府統計處,2009年8月。