時事分析 | 社會流動及福祉 | 2014-03-03 | 《星島日報》

一站式福利



香港有各式各樣的官方津貼,分別由不同政府部門管理。要申請綜援,須向社會福利署(下稱「社署」)提出;想領取書簿津貼,便找學生資助辦事處;拿鼓勵就業交通津貼,則要聯絡勞工處。每項計劃須個別申請,審批準則各有不同,若全數申領,過程恐怕非常繁複。究竟有沒有方法簡化這些程序,免卻申請和審批的麻煩,甚至提高解難紓困措施的成效?

一次過申請 標籤不再?

特首於一月發表的《施政報告》提出,研究能否讓市民一站式申請各種福利計劃,是回答以上問題的好開始。

早在去年扶貧委員會發表扶貧報告時,政府已構思一站式發放津貼,身兼委員會主席的政務司司長林鄭月娥當時表示,希望讓申請者只需接觸一個部門,「不會感到像是求取憐憫般便可取得協助」。她以申請綜援為例,指出香港尚有15萬在職貧窮住戶未有領取綜援,當中涉及53萬人。她認為綜援的標籤效應,是這些人不願申領綜援的可能原因。她相信由中性機構負責的一站式服務,有助消除這種「負面標籤」。[1]

標籤效應是否嚴重得令53萬人卻步,社會上自有不同說法。然而不論是按次還是一次過申請援助,申請人都須經過該部門嚴格的資格審查。如果標籤效應真的如此普遍,一站式申請服務也未必可以改變。

整合資源 服務一條龍

不過,從精簡行政工作、節省申請者時間和精力的角度出發,一站式服務值得嘗試。曾有一段時間,歐洲部份地區的政府因就業、社福等部門的協調工作不盡人意,飽受批評。千禧年間,某些國家將官方部門合併,集中資源,節約成本。如英國,Employment Service本來負責為求職者提供就業及短期資金援助,Benefits Agency則支援勞工市場以外的申請者,包括殘障人士及單親家長,但政府於2001年將兩者合併為單一部門Jobcentre Plus,同時為以上人士提供服務。另外,挪威政府也於2005年整合負責國民保險和就業的部門,成立新的官方機構NAV(挪威就業與福利管理署)。[2]

本港同樣有類似的一站式服務,政府向綜援受助人提供現金援助同時加強就業支援,即屬一例。去年推出,由社署委託非政府機構營運的「自力更生綜合就業援助計劃」,就在11個月內服務了一萬多人,當中兩成多人成功就業,800多人脫離綜援網。[3]

官辦民辦 各有難處

當然,將發放津貼的工作共冶一爐,又是另一回事。第一個問題是交由哪個部門執行。在香港,涉及社福和勞工兩個範疇的「低收入在職家庭津貼」(下稱「低津」)預料將由單一部門負責,但有指社署和勞工處均已拒絕接手,須由政務司司長辦公室轄下的效率促進組處理。可是效率促進組的工作,一直是為各決策局及部門提供管理顧問服務,缺乏審批及發放津貼經驗,若轉型為派錢部門,恐怕要大量招聘人手,整合資源不成,反有被指架床叠屋之虞。

捨政府部門,交給民間機構,又是否一個好選擇?早前有指低津或交由社福機構負責,但考慮到申請者的私隱問題,最終仍是由官方處理。有扶貧委員會委員舉例,如申請人只想申請交通津貼,卻要爲查看是否符合其他津貼資格而提供額外資料,未必恰當。[4]另外,若由民間機構營運,除了燈油火蠟,資料貯存、計算、網絡安全等軟硬件,均須投入資源,要確保公帑用得其所,當局最終還是不能置之不理。

一站式美國 一年15.6萬戶受惠

那是否表示一站式概念難以實行?不,因為在美國,已有提供類似服務的民間機構。過往美國每年有650億美元的福利金無人領取,理由是不少人並不知道自己符合申請資格。[5]有見及此,提供一站式諮詢服務的Single Stop USA應運而生。

該組織由紐約扶貧機構Robin Hood Foundation發起,於2001年成立,2007年正式在全國運作,目前主要活躍於美國七個州份。求助人只要親臨機構辦事處,並提供相關資料,Single Stop USA便會以自行研發的電腦程式Benefits Enrollment Network分析,於15分鐘後列出合資格申請的受助項目,例如食物券、醫療保險、托兒補貼和房屋援助。機構獨立營運,資金來自社會捐贈,也接受政府「社會創新基金」(White House Social Innovation Fund)援助。在2012年,Single Stop USA為15.6萬戶家庭「成功爭取」4.7億美元額外援助。[6]

近年Single Stop USA更將服務覆蓋至社區學院。在全美的1,200間社區學院中,有三成低收入家庭學生因付不起學費而被迫退學,有鑑於此,2009年Single Stop USA在Brooklyn設立首間學院辦事處,後擴展至17間學校,前後協助6.3萬名學生領取共1.21億美元的公帑補助。一位研究該項目的社會學教授稱,紐約市的輟學率因此下降兩至三成。[7]

在此,Single Stop USA純為中介機構,只提供意見,不負責派錢。機構接受政府資助,但主要工作是和申請人對話。

化繁為簡 多方有益

化繁為簡,讓受助人免於奔走,提升政府工作效率,甚至可以像Single Stop USA般紓緩某部份社會問題。歐盟委員會在去年十一月召開的大會也呼籲各成員國簡化福利管理,提供一站式服務,使社會保障制度更有效運行。[8]

除了受助人和政府,一站式服務也可減輕社會工作者負擔。現時為求助者申請各種津貼,幾乎已成為本地社工的日常工作,多少偏離了他們的本業,甚至令社工與政府部門產生磨擦。過往有社工抱怨房屋署將一些明顯不合資格的個案交予社工,令他們處理房署轉介個案的比率,由2005年佔個案總數的2%,增至2012年的30%。[9]若一站式服務成事,類似的磨擦減少,社工亦有望將更多精力放於助人自助。

目前效率促進組正探討本港可否設立中央平台,提供一站式而且易於使用的行政服務,以接收、處理和審批公共福利申請。[10]港版Single Stop將如何演繹,拭目以待。

 

 

1 「林鄭月娥研一站式綜援申請在職貧窮佔逾半冀降標籤效應」,《信報》,2013年9月30日。
2  Askim, J., Fimreite, A. L., Mosley, A., & Pedersen, L. H, “One-stop-shops for social welfare: the adaptation of an organisational form in three countries,” Public Administration 89, no.4 (2011): 1451–1468.
3 「綜援就業計劃成效低」,《東方日報》,2014年2月7日。
4 「林鄭:政府必會全面扶貧」,《成報》,2013年9月30日。
5  Dominique Fenton, “HuffPost's Greatest Person Of The Day: Elisabeth Mason, CEO and Co-Founder of Single Stop,” Huffington Post, October 27, 2010, http://www.huffingtonpost.com/2010/10/27/greatest-person-of-the-da_2_n_774779.html.
6  Single Stop USA official website. http://www.singlestopusa.org/
7  Karen Weise, “Single Stop USA Connects College Students With Free Money,” Bloomberg Businessweek, August 8, 2013, http://www.businessweek.com/articles/2013-08-08/single-stop-usa-connects-college-students-with-free-money.
8  Fighting poverty: Annual Convention will urge Member States to prioritise social investment, European Commission, November 25, 2013.
9 「社工抨房署『卸膊』濫轉介 調遷分戶申請不把關」,《星島日報》,2012年3月11日。
10《二零一四年施政報告施政綱領》,香港特別行政區政府,2014年1月27日。