時事分析 | 教育及人力資源 | 2021-01-25 | 《星島日報》

教師投訴機制惹關注 可交獨立法定機構處理 ?



教育局早前取消兩名教師的資格,引起大眾對於教師投訴機制的關注。有教育界人士認為,現時一刀切取消資格的做法未如理想,建議新增中度罰則,處理不同程度的個案。甚或有人建議參考其他專業如醫生、律師的成員規管機制,由獨立法定機構負責教師規管事宜。在各種方案之間,社會該如何取捨?

法例授權教育局處理違規教師個案

根據《教育條例》,教育局常任秘書長獲授權審批「檢定教員」或「准用教員」的教師註冊申請及取消,常任秘書長會委派局內首長級人員組成內部專責小組,審視所有可能涉及教師註冊的個案。[1]

根據現行機制,教育局在收到關於教師的投訴後,會要求學校作出調查。學校會將相關投訴內容通知涉事教師及讓他們作出申述,並會因應需要面見其他相關人士,例如其他教師、學生等,再向教育局提交報告。教育局會審視報告內容,並考慮學校報告、教師申述、現行法例、教育局指引、課程理念、宗旨和目標等資料,以檢視個案中涉事的學校和教師,是否按《教育條例》以恰當的方式促進學校的學生教育。[2]

教育局如初步認為投訴有機會成立,會把有關看法告知被投訴的教師,並要求教師在合理的時間內提出書面申述。如個案可能涉及取消教師註冊,亦會通知教師有關決定,並讓其在14天內作出申述,如教師不滿有關決定,亦可於21天內向上訴委員團提出上訴。如個案未至取消註冊的程度,常任秘書長亦可按個案的性質和嚴重性,對有關教師作出不同程度的跟進行動,包括勸喻、警告或譴責等。[3]

教育局自2019年6月起至去年10月,共收到262宗有關教師專業的投訴,逾86%,即226宗已完成調查,當中85宗不成立。至於其他已處理的個案,截至去年11月30日,局方已向23名教師發譴責信、13人發書面警告、20人發書面勸喻、22人作口頭提示,並取消兩名教師註冊。[4]

 

爭議一:處罰力度非重則輕

簡言之,目前教育局處罰教師的方式,輕則發警告信、譴責信,重則取消教師資格。但有教育界人士認為,非重則輕的處罰方式存在漏洞,缺少「中度處罰」的過渡與緩衝。[5]

以兩名被取消教師資格的個案為例,一宗被指涉及利用教材散播「港獨」訊息,另一宗則是製作教材內容出錯。[6]時任教育界立法會議員葉建源質疑,後者的涉事教師對歷史認知不足,局方可要求他進修或在職培訓,不需要取消註冊,認為懲罰不合比例。[7]

資助小學校長會名譽主席張勇邦在接受傳媒訪問時亦指,兩宗個案均涉及在課堂或校內有文字性或課堂上的問題,已觸動了最高的刑罰,但現時部分被扣押、拘捕,或於街頭上涉及暴力或刑事䅁件的教師個案仍未處理,擔心往後是否有對等懲罰出現,建議當局檢討現有機制。[8]

爭議二:處罰原則欠指引

除了罰則兩極化,亦有人認為,教育局現有的處罰原則欠缺指引。撇除上述兩宗個案,過往教育局在處理涉及教育工作者嚴重違規個案時,亦曾引起外界質疑。舉例,2017年興德學校時任校長陳章萍被揭虛報影子學生、濫權欺壓教師、向教育局提供虛假資料等五宗罪,部分更涉及刑事成份。[9]教育局曾經表示,若證實陳章萍有嚴重失德行為,會取消其教師註冊資格[10],但最終沒有,而是發出警告信,並將其解僱。[11]

早於2015年,教育統籌委員會發表的《促進及維護教師專業操守現行架構及機制檢討報告》中,已有業界意見希望教育局就處理行為不當個案提高透明度,以便清楚了解取消教師註冊的準則。雖然委員會認為調查工作的保密性更為重要,並不同意提高透明度,但亦有建議教育局考慮提供處理行為不當個案的原則及案例,讓教學人員獲得適當指引,並認為該等原則及案例可作為《香港教育專業守則》、其應用準則和實務指引的補充資料。[12]不過,局方至今未有公開相關資料。[13]

而就近日事件,教育局共處理二百多宗與反修例運動有關的教師投訴個案,部分已有裁決,但未有公布案件詳情,包括個案成立的原因、處理投訴的準則等。就此,有教育界人士表示,教師無從得知甚麼行為屬「專業失德」,故在處理敏感議題時會顯得小心翼翼,甚至迴避不教。[14]香港教育專業人員協會認為,政府應有清楚的處理投訴個案標準,並向大眾公開準則。[15]

爭議三:教師規管只能由教育局主導?

另一方面,由於其中一宗取消資格個案涉及政治議題,教育局的做法被質疑是政治打壓,干預學校教育自主。[16]現時,教育局手握教師的「生死大權」,前教育界立法會議員指,其他專業如醫生、律師及會計師的規管,均由獨立法定機構負責,質疑為何教師的規管事宜則由教育局主導。[17]

以醫生為例,在《醫生註冊條例》賦予法律權力下,任何醫學範疇執業的醫生,包括任職公共機構、大學或私人執業的醫生的發牌及管轄,均由香港醫務委員會負責。委員會由24名醫生和8名業外委員組成,若發現有醫生犯了「專業上的失當行為」、曾因可判處監禁的罪行而在香港或其他地方被定罪,或有醫生病重並對其執業的能力有所影響,委員會可向該醫生發出警告信,最嚴重撤銷該醫生行醫的權利。[18]

當然,不同專業各有其獨特性,不能一概而論,教育局局長楊潤雄早前亦表示,會研究增加不同程度的懲處方式,並會與教育界討論長遠是否需要一個獨立機構負責監察教師[19],可見局方亦有意完善現有制度。目前,加拿大安大略省正是由教育界公會執行教育專業人員的監管制度,當中的經驗或可作為參考。

加拿大安大略省設獨立委員會 處理教師投訴

目前加拿大安大略省的教師規管工作,是由安大略省教師公會負責,公會於1997年成立,公會理事會共有37名成員,包括23名由公會成員選出的教師,以及14名由政府委任的業外成員,目的是規管教學專業以保障公眾利益。《安省教師公會法》會按照其制訂的「專業失德規例」,具體評定哪些行為屬於專業失德,包括提交關於專業資格的虛假資料或虛假證明文件、虐待學生、竄改或偽造與專業職責有關的紀錄等。安省教師公會的理事會並需設立「調查委員會」、「紀律委員會」等負責處理教師行為的工作。[20]

其中,調查委員會最少由七名理事會成員組成,當中最少兩人為政府任命的成員。委員會主要負責調查有關公會成員的操守或行為的投訴。被調查的會員在獲知會有關投訴內容後,有最少60日時間提交書面解釋或抗辯。委員會會審查所有資料及文件,若案件涉及刑事罪行,便會把個案移交予「紀律委員會」處理,其間無需進行聆訊。[21]

至於紀律委員會則主要審理由調查委員會、理事會或「執行委員會」移交的個案。成員由最少11人組成,最少4人為政府任命的業外成員。委員會會就投訴個案進行公開聆訊,在聆訊後,會員如被裁定為專業失德或不勝任教學,紀律委員會可以指示公會總幹事撤銷其執照,或暫停其執照不超過24個月,或給其執照加上特別條款或限制。委員會亦可以對有關會員給予譴責、勸告或輔導,並在必要情況下將處罰登記在冊至少三年以上;或對有關會員處以罰款,最高罰款額為加幣5,000元(約港幣30,336元[22]);或決定有關會員須付給公會的費用。[23]

在整個聆訊過程中,參與聆訊的「紀律委員會」委員,於聆訊前必須沒有參與任何有關案情的調查,並且不能與任何人談論有關案情。除非委員會認為案情與公眾安全有關,或認為案情所披露的財務或個人資料,對有關人士或公眾利益的影響大於放棄公開聆訊的原則,或認為涉及民事或刑事訴訟的人士將受到不公正的影響,或認為有人的安全可能受到傷害,否則「紀律委員會」的聆訊必須公開進行[24],以確保審訊的公平性及透明度。

香港可設獨立機構處理投訴?

若要將安大略省的做法套用在香港,考慮到現時香港有多個教育界工會,若參照安大略省做法,首先需要決定由誰負責,還是有需要重組一個全新的公會。另外,前教育界立法會議員葉建源接受傳媒訪問時則提出,若教育局有意成立獨立機構,最重要是機構能體現專業自治,確保有公平制度等要素。[25]

而事實上,早於1992年,教育統籌委員會曾建議成立教育人員專業操守議會,並於數年後,檢討可否設立一個法定的專業管理組織。而教育人員專業操守議會隨後於1994年成立。現時,該議會的職權範圍包括:向政府建議有關提高教育專業人員操守的意見;擬訂應用準則,以界定教育工作者應有的操守;以及就涉及教育工作者的糾紛或指稱行為失當個案,向教育局常任秘書長提供意見。[26]以上的經驗或可助議會擔當獨立機構的角色,值得當局研究。

至於罰則方面,除了譴責和取消資格外,安大略省的例子還透過罰款、短暫停牌、為執照加上特別條款或限制等方式處理,這些與現時本港坊間提出的建議相似,政府或可作參考。

當然,安大略省的做法只屬於個別例子,將教師投訴事宜交由成員以業內人士為主的獨立機構處理,雖然可避免教育局受到干預學校的指控,但亦有機會引來外界質疑業界私相授受、「師師」相衛。如何在確保教師的言行符合專業操守和社會期望的同時,確保審訊公平公正,保障學校管理層、教師等各持份者的權利,畢竟是當局的一大挑戰。

 

1 香港法律第279章《敎育條例》第45、47、50、52條,版本日期:2018年4月20日;「立法會十二題:處理針對教師投訴的程序」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/28/P2020102800377.htm?fontSize=1,最後更新日期2020年10月28日。
2 「立法會十二題:處理針對教師投訴的程序」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/28/P2020102800377.htm?fontSize=1,最後更新日期2020年10月28日。
3 「立法會十二題:處理針對教師投訴的程序」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/28/P2020102800377.htm?fontSize=1,最後更新日期2020年10月28日;「立法會六題:教師的專業操守」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/21/P2020102100592.htm?fontSize=1,最後更新日期2020年10月21日。
4 「12港人事件改編繪本涉政治宣傳 蔡若蓮指學校不應採用」。取自香港經濟日報網站:https://topick.hket.com/article/2850826/,最後更新日期2021年1月12日;「教師收教局譴責信 再多兩人 累計23 自反修例262宗投訴 85不成立」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/pns/教育/article/20210113/s00011/1610476786968/,最後更新日期2021年1月13日。
5 「優化及完善罰則 合情合理處罰教師違法違規」。取自香港教育工作者聯會網站:https://hkfew.org.hk/listdetail.php?cid=196&aid=4247,最後更新日期2020年11月11日。
6 「再有教師被取消註冊 學界促檢討懲處機制研不同罰則」。取自now新聞網站:https://news.now.com/home/local/player?newsId=412751,最後更新日期2020年11月13日;鄺曉斌,「九龍塘宣道小學教師遭取消教師資格 教育局:有計劃散播港獨信息」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/532095/九龍塘宣道小學教師遭取消教師資格-教育局-有計劃散播港獨信息,最後更新日期2020年10月6日。
7 「教師教錯歷史被取消註冊 教協指懲罰過重」。取自商業電台網站:https://www.881903.com/news/local/2365975/,最後更新日期2020年11月12日。
8 「再有教師被取消註冊 學界促檢討懲處機制研不同罰則」。取自now新聞網站:https://news.now.com/home/local/player?newsId=412751,最後更新日期2020年11月13日。
9 「【興德學校風波】教局發警告予陳章萍 力數五宗罪 指嚴重違規」。取自明報網站:https://news.mingpao.com/ins/港聞/article/20170810/s00001/1502365005799,最後更新日期2017年8月10日;
10 「教局:若陳章萍犯罪將取消教師資格」。取自香港商報網網站:https://www.hkcd.com/content/2017-08/22/content_1061964.html,最後更新日期2017年8月22日。
11 同9。
12 《促進及維護教師專業操守現行架構及機制檢討報告》,教育統籌委員會促進及維護教師專業操守工作小組,2015年10月,第17、24至25頁。
13 林嘉淇,「【教育紅線.三】不透明的投訴制度 誰知紅線位置?」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/周報/501162/教育紅線-三-不透明的投訴制度-誰知紅線位置,最後更新日期2020年7月27日。
14 同13。
15 「教局向兩教師發譴責信 教協:懲罰不合比例」。取自教協網站:https://www.hkptu.org/ptunews/63093,最後更新日期2019年9月23日。
16 「團體斥教育局除牌屬政治打壓」。取自信報網站:https://www2.hkej.com/instantnews/current/article/2602070/,最後更新日期2020年10月7日。
17 同2。
18 「醫務委員會的法律權力」。取自香港醫務委員會網站:https://www.mchk.org.hk/tc_chi/complaint/complaint_04.html,最後更新日期2016年8月;「醫務委員會」。取自香港醫務委員會網站:https://www.mchk.org.hk/tc_chi/complaint/complaint_03.html,最後更新日期2016年8月。
19 「楊潤雄:可與教界商設獨立機構監察教師」。取自明報網站:https://news.mingpao.com/pns/港聞/article/20201206/s00002/1607192489909/楊潤雄-可與教界商設獨立機構監察教師,最後更新日期2020年12月6日。
20 Section 25 and 26, PART IV, Ontario College of Teachers Act, Version 2020, https://www.ontario.ca/laws/statute/96o12; 《促進及維護教師專業操守現行架構及機制檢討報告》,教育統籌委員會促進及維護教師專業操守工作小組,2015年10月,第54頁;” ABOUT THE COLLEGE,” Ontario College of Teachers, https://www.oct.ca/about-the-college, accessed December 9, 2020; 「加拿大安大略省考察報告——教師公會和教育專業操守的關係及其他有關問題」,教育人員專業操守議會,1998年,第14頁。
21 Section 25 and 26, PART IV, Ontario College of Teachers Act, Version 2020, https://www.ontario.ca/laws/statute/96o12.
22 按2021年1月18日的匯率,即1加元等於6.07港元計算。
23 Section 27 to 30, PART V, Ontario College of Teachers Act, Version 2020, https://www.ontario.ca/laws/statute/96o12;《促進及維護教師專業操守現行架構及機制檢討報告》,教育統籌委員會促進及維護教師專業操守工作小組,2015年10月,第54頁。
24 「加拿大安大略省考察報告——教師公會和教育專業操守的關係及其他有關問題」,教育人員專業操守議會,1998年,第12頁。
25 同19。
26 「成立背景」。取自教育人員專業操守議會網站:https://cpc.edb.org.hk/tc/background.htm,最後更新日期2018年10月9日;「職權範圍」。取自教育人員專業操守議會網站:https://cpc.edb.org.hk/tc/terms_reference.htm,最後更新日期2015年7月29日。