時事分析 | 康樂文化及藝術 | 2021-07-19 | 《星島日報》

疫下本地遊的啟示:鄉郊管理需創新思維



疫情下,世界各地相繼封關,跨國旅遊停擺[1],港人只好留港消遣,鄉郊人山人海的場面,幾乎每個周末都會出現。去年共有1,200萬遊客到訪郊野公園及海岸公園,而長洲等島嶼,亦成本地遊勝地。[2]

閒暇到處散心,雖可滿足娛樂需求,但部分人缺乏安全意識,導致意外頻生。而亂拋垃圾、破壞環境和不負責任的商業活動,亦因遊人大增而加劇,不僅威脅自然生態,還影響當地居民的生活。智經早前撰文,指出政府應從教育入手,減少市民郊遊時的不當行為。[3]惟須承認,現時問題之嚴重,不能單靠教育解決,為鄉郊管理引入創新思維,是值得探討的方向。

郊野公園範圍大 人手不足礙執法

現時,香港設有24個郊野公園和22個特別地區,共佔地443平方公里,佔全港土地四成。[4]這些地方由漁農自然護理署(漁護署)負責管理,目前有約150名人員負責巡邏及執法,去年共進行了13,362次巡邏,較2018及2019年分別巡邏15,456次及14,814次少。[5]

而去年根據《郊野公園及特別地區規例》提出檢控及發出書面警告的數字,分別為833宗及123宗,涉及亂拋垃圾、未經准許管有或駕駛單車或車輛、損毀植物、在指定地點以外生火或露營等(詳見下表)。[6]但檢控個案中,亂拋垃圾的成功檢控數字僅佔77宗,較2019及2018年的92宗及164宗少[7],與郊野不時堆積大量垃圾的場面,形成強烈對比。

審計署在2013年曾發表報告,指出負責執法和巡邏的郊野公園護理科,巡邏次數並非經常達標,部分辦事處更沒有為例行巡邏設定目標次數。當時漁護署解釋,未能達標的主要原因,是需不時調配人手進行特別行動,以及應付其他突發和緊急的職務。[8]

究竟漁護署巡邏隊人手是否足夠,其工作效率又是否合乎期望,固然需要關注。但同樣值得注意的是,即使署方加強執法,成功檢控更多違規人士,但罰則是否具阻嚇力,也有待商榷。本地英文網媒Hong Kong Free Press報道,有人在芝麻灣郊遊徑附近非法砍伐樹林,遭夷平的區域佔地約一萬平方米,涉及九塊不相連的私人土地,當中部分土地更是位於南大嶼郊野公園範圍內。附近居民和保育人士向政府舉報,漁護署回覆,在私人擁有的土地清理樹木並不違法,惟《郊野公園及特別地區規例》規定,任何人士未經許可,不得在郊野公園內砍伐樹木或開墾土壤。斬樹者最終僅被法庭判罰款500元。[9]

判決其後受環團批評,稱涉事者疑為一間欲發展露營車生意的公司,認為漁護署以罰則最輕的條例檢控,等同於「放生」斬樹者,而判罰阻嚇力不足,變相鼓吹不法商人砍伐樹木。[10]再者,如上文提到,有關法例的規管範圍,並不包括郊野公園內的私人土地,除非要興建構築物,否則砍伐林木,甚至平整土地,均無需向當局申請。[11]法例保障私人土地持有人的權益,無可厚非,但若無法保護具保育價值的土地,便不得不察。

 

 

要減少上述情況,政府有必要考慮大幅增加巡邏及執法人手,同時提高刑罰的阻嚇力,但增加多少人數才足夠、如何分配人手等問題,均值得思考。另外,根據環境局的數據,2020至2021年度漁護署就巡邏與執法相關開支(修訂預算)為6,570萬元,而增加人手意味開支亦會增加。[12]在庫房「縮水」的情況下,要爭取資源加強鄉郊執法,並不容易。

方案一:預約、收費、限人流

除了加強執法,引入各種管理鄉郊的措施,也值得當局考慮。現時不少國家及地區的自然生態景點,便透過各種方式控制人流,減低鄉郊負荷,包括要求遊客繳付入場費、預先登記及限制參觀人數。

美國黃石國家公園共設有五個出入口,遊客可於閘口或預先在網上購買門票。門票分為七天及年票。舉例,步行、踩單車或滑雪進入者,七天門票承惠每位20美元,乘搭或駕駛雪地車或摩托車,每輛需30美元,私人非商業車輛則每輛需35美元。目前黃石國家公園每年入場費收入約為880萬美元,有關收入會投放在公園的發展,主要用作改善公園的易達度、露營地、基礎設施、道路、本地魚類恢復,以及減少海洋入侵物種等。[13]

台灣的福山植物園則採取預約制。其所在的福山試驗林屬於森林生態研究調查與保育區,而植物園是試驗林範圍中唯一開放公眾參觀的園區。為了維護當地生態、儘量不影響野生動物棲息,園區規定每日入園限額為500人,假日為600人,參觀者必須預約,並於入園當日帶同身份證明文件核實身份。植物園亦配合野生動物生活習性制訂遊客管制措施,包括限制遊客入園參訪時段、園區不設垃圾桶、不販售餐飲、嚴禁餵食及獵捕野生動物等。[14]

這種管理模式,香港亦有類似例子。香港濕地公園同樣要求訪客購買門票才可進入,並設有限制開放時間。[15]另外,米埔自然保護區採取預約制,有意參觀的遊客或團體必須預約或報名參加生態團才可進入。[16]

從海外和本地例子可見,要落實上述措施,該生態區必須具有規劃明確的界線。因為無論是收取入場費還是預約入場,必須在固定的出入口設置服務窗口,處理遊客的出入登記。但情況如香港的郊野公園,雖在地圖上有劃分既定範圍,卻沒有實質的界線將郊野公園與其他郊野地區分開,而本港的山徑四通八達,舉例,港島徑全長50公里,分為八段,跨越了港島五個郊野公園,除了當中穿插一些小徑外,段與段之間,甚至每一段中途都有不同出入口[17],難以選定地點收費。

故若要在郊野公園實行上述措施,或需將每個郊野公園框出特定範圍,形成獨立園區,再設置出入閘口,用作收費及處理入場安排。每個園區可安排巡邏及執法人員,處理違規行為。這當然涉及額外人手和成本,若每個郊野公園都設有多個服務窗口,對資源的需求亦會更多,方可避免遊人從其他小徑進入公園。此外,郊野公園本為公共設施,一旦收費,或會削弱基層使用郊野公園的機會,故如何定價、有否豁免,需謹慎考慮。

方案二:打造旅遊小島 管理權可外判?

郊野公園尚且有漁護署規管,至於不屬於郊野公園範圍的小島,則可謂「無皇管」。尤其一些有人居住的島嶼,因可能涉及私人土地,政府難以插手管理。但在一些無人居住的偏僻小島,政府仍有相當的管理責任。

如上文提到,離島在疫情下成為市民的避難所,除了長洲、南丫島等熱門島嶼外,一些隱世小島亦逐漸被發掘。舉例,位於清水灣的綠蛋島,以清澈的「玻璃水」聞名,吸引不少市民浮潛、划獨木舟及進行其他水上活動,亦不時有私營團體舉辦浮潛體驗團,及提供獨木舟租借服務。[18]這類小島擁有發展為旅遊景點的潛力,但由於一般無人管理,島上又沒有垃圾筒等配套設施,當遊人眾多,容易造成垃圾堆積等問題。[19]

不過,要管理這些小島,並非不可行,某些國家的政府,選擇將海島改建成旅遊勝地,其中新加坡著名的聖淘沙島,便由漁村發展成集主題樂園、沙灘、極限運動設施等娛樂設施於一身的度假勝地,並由新加坡貿易和工業部轄下的聖淘沙發展局負責管理,以監督聖淘沙島作為當地人和遊客度假勝地的發展、管理、營銷和推廣。[20]當然,像綠蛋島般的隱世小島,規模難以與聖淘沙相比,但可見只要投放人力和資源,小島亦可發揮旅遊價值。

香港除了香港島和大嶼山外,共有261個面積500平方米或以上的島嶼[21],除綠蛋島外,東龍洲、東平洲、橋咀島等小島都是熱門的郊遊地點。像郊野公園一樣,若每個島嶼均由政府管理,將再一次回到人手的問題。即使要落手管理,亦要考慮由哪個部門負責。

那麼,若將部分小島的管理權外判,又是否可行?再以綠蛋島為例,現時無論平日或假日,均人山人海,有游泳、有浮潛、有划獨木舟,可見不乏需求。[22]若將小島的管理權交予非政府機構或私營機構,讓他們包辦島上的一切事務,包括舉辦浮潛團、提供獨木舟租借服務等,同時做好人流管制,例如同時承包登島船務,需收費或預約才可登島,以及處理垃圾,賺取的利潤可重新投放在小島的發展上,既可減省政府資源,又可減低小島因「無皇管」而被破壞的風險。當然,政府亦需要定期檢視這些機構的管理表現,以免出現管理不善的情況,弄巧成拙。同時也要評估收費對基層人士的影響,適時提出應對方案。

大自然的資源十分寶貴,必須好好珍惜。除了靠遊人自律,適當的管理和有效的執法制度同樣重要。惟現時政府在鄉郊管理方面顯得力不從心,要改善現有情況,除了加強原有的管理措施,也需探討新的管理模式,例如考慮引入收費、預約制、限額,甚至外判經營等方式,多元思考鄉郊管理新出路。這些做法雖則無法控制遊人的行為,但至少可控制到訪人流,讓郊野地區有較多機會「休養生息」。否則待關口重開,旅客重臨,原有的問題只會更形嚴重。

1 「【旅遊冰封】全球旅遊業最快明年才可復蘇 業界機構:趁機修補旅遊政策」。取自香港經濟日報網站:https://inews.hket.com/article/2806481/,最後更新日期2020年11月19日。
2 「統計數字」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_lea/cou_lea_use/cou_lea_use.html,最後更新日期2021年1月19日;〈春遊逼爆長洲西貢〉,《星島日報》,2021年2月16日,A01頁。
3 〈連假鄉郊迫爆 遊人添擾居民叫苦 鹽田梓垃圾成患 長洲客大罵無房 沙螺灣封村逐客〉,《明報》,2020年10月4日,A02頁。
4 「香港便覽-郊野公園及特別地區」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_lea/the_facts.html,最後更新日期2021年5月26日。
5 「審核二零二一至二二年度開支預算 管制人員對財務委員會委員初步書面問題的答覆」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr20-21/chinese/fc/fc/w_q/enb-c.pdf,查詢日期2021年6月23日。
6 同5。
7 「立法會十六題附件」。取自政府新聞公報網站:https://gia.info.gov.hk/general/202102/24/P2021022400230_361468_1_1614142596187.pdf,最後更新日期2021年2月24日。
8 「保護郊野公園及特別地區」,《審計署署長第六十一號報告書》,2013年10月30日,第7、9、10頁。
9 Selina Cheng, “Investigation: HK$500 fine after Hong Kong landowner cleared trees in Lantau country park,” Hong Kong Free Press, June 14, 2021, https://hongkongfp.com/2021/06/14/investigation-hk500-fine-for-hong-kong-landowner-who-cleared-trees-in-lantau-country-park/.
10 「大嶼山郊野公園樹林遭非法砍伐 漁護署僅罰500元」。取自東網網站:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20210615/bkn-20210615220328618-0615_00822_001.html,最後更新日期2021年6月15日。
11 華嘉昌,「【芝麻灣事件】郊野公園斬樹『無皇管』 私人地成法規漏洞」。取自風火山林網站:https://hikingwindfire.com/2021/06/04/【芝麻灣事件】郊野公園斬樹「無皇管」-私人地成/,最後更新日期2021年6月4日。
12 同5。
13 “Fees & Passes,” National Park Service, https://www.nps.gov/yell/planyourvisit/fees.htm, last modified June 3, 2021; “Yellowstone National Park,” National Park Service, https://www.nps.gov/yell/planyourvisit/upload/YELL_Tear-Off_Map2016.pdf, last modified September 2016.
14 「福山沿革」。取自福山植物園網站:https://fushan.tfri.gov.tw/history.php,查詢日期2021年6月24日;「入園注意事項」。取自福山植物園網站:https://fushan2.tfri.gov.tw/apply_info.php?func=2,查詢日期2021年6月24日;「經營管理」。取自福山植物園網站:https://fushan.tfri.gov.tw/management.php,查詢日期2021年6月24日。
15 「收費」。取自香港濕地公園網站:https://www.wetlandpark.gov.hk/tc/information/ticketing,查詢日期2021年6月24日;「開放時間」。取自香港濕地公園網站:https://www.wetlandpark.gov.hk/tc/information/hours,查詢日期2021年6月24日。
16 「新的預約」。取自世界自然基金會香港分會網站:https://apps.wwf.org.hk/cf/mp?lang=zh,查詢日期2021年6月24日。
17 「香港便覽-郊野公園及特別地區」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_lea/the_facts.html,最後更新日期2021年5月26日;「港島徑」。取自樂遊山野網站:https://glad-hiking.blogspot.com/p/blog-page_7.html,查詢日期2021年6月24日。
18 「[西貢 綠蛋島浮潛 (獨木舟/相思灣出發 / 圖文路線)」。取自香港愛玩生網站:https://www.iplayhk.com/西貢-綠蛋島浮潛-獨木舟/相思灣出發/,最後更新日期2021年5月18日;「綠蛋島浮潛打卡一日游(連cafe消費卷)」。取自Holimood網站:https://holimood.com.hk/hk/property/737/夏日暢玩綠蛋島浮潛遊?via=iPlayhk2021,查詢日期2021年6月25日。
19 潘迦晴,「【愛護大自然】遊客狂湧西貢秘景綠蛋島 廢棄膠樽包裝袋藏入叢林 熱心山友清走21袋垃圾」。取自晴報網站:https://skypost.ulifestyle.com.hk/article/2729722/,最後更新日期2020年8月20日。
20 “Overview,” Sentosa, https://www.sentosa.gov.sg/who-we-are/overview/, last modified May 12, 2021; 「景點」。取自聖淘沙名勝世界網站:https://www.rwsentosa.com/zh-hk/attractions,查詢日期2021年6月25日;「【新加坡】聖淘沙交通、必去景點、行程規劃總攻略(內附新加坡環球影城、斜坡滑車購票資訊)」。取自kkday網站:https://blog.kkday.com/11393/asia-singapore-sentosa-detailed-city-guide,最後更新日期2019年7月10日。
21 「香港地理資料」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/doc/en/Pamphlet/hk_geographic_data_sheet.pdf,最後更新日期2021年1月。
22 老梁,「TVB《東張西望》報導西貢秘景綠蛋島後迫爆 !網民:隱世變末世|網絡熱話」,取自新假期網站:https://www.weekendhk.com/entertainment/綠蛋島-東張西望-西貢-行山-ctb07-1057278/,最後更新日期2020年8月12日。