民主與民粹:以公投為例


政治 | 2014-03-24 《星島日報》 下一篇 上一篇

克里米亞藉公投脫離烏克蘭,加入俄羅斯聯邦。蘇格蘭政府也將於今年九月發起獨立公投,決定是否脫離英國。連同二月瑞士以公投通過限制歐盟移民,2014年由公投引發的國際關注,似乎特別多。

香港沒有公投法,但作為直接民主的一種體現,與公投相關的種種思考,對正就普選行政長官議論紛紛的香港,值得借鏡。現時關於普選行政長官的討論,集中於提名制度的設計。這種討論固然重要,不過除此之外,社會上對民選政治的一些隱憂也有待疏理。例如民主制度會否淪為多數人欺壓少數、歧視排外的工具﹖群眾又會否以民主為名逃避公民責任,將自身幸福建築在別人的痛苦之上?

瑞士公投580次

要回答以上問題,曾發起580次公投的歐洲小國瑞士[2]不過自1848年確立聯邦憲法迄今發起的580次全國性公投,已超越全球其他國家公投次數總和。換句話說,當地平均每年會舉行三至四次公投。[4]大部份瑞士人每年參與至少一次投票。

門檻可高可低

瑞士公投設有門檻。普通公投提案的門檻不高,當地公民在100天內收集5萬個有效簽名,即可發起公投,挑戰議會決定。只要投票時取得過半有效票數支持,便可推翻議會原先通過的法令。

若涉及聯邦憲法或加入國際性組織等重大議題,門檻會較高,當地公民要在18個月內收集10萬個簽名,方可要求公投修憲。瑞士共800萬人口,選民人數達520萬,10萬個簽名相等於選民人數的2%。[6]

瑞士公投的制度設計相對簡單,無論是普通議案或憲法修改,也未有對投票人數設限。美國的主要州份和德國的部份邦,均採用類似制度。[8]台灣在2004年至2008年間共舉辦六次公投,最終皆因為投票率未達50%,無法通過。意大利1940至2007年未獲通過的41次公投中,也有24次(58.5%)是因為參與投票的選民未過半數,而被認定無效。""

議題集中於憲法修訂

在歐洲,公投議題大多集中於憲法與制度、主權與領土。1970年代後,所有政府提案的公投中,超過一半是關於歐洲整合的議題。瑞士和挪威十多年前公投拒絕加入歐盟,瑞典、奧地利和芬蘭於1994年以公投通過加入歐盟,都是近年例子。1940至2007年間,荷蘭和盧森堡唯一的公投經驗,也是關於歐盟憲法草案。[11]歐盟亦提醒瑞士,限制移民違反雙邊協定中人員自由流動的原則,並將檢視對彼此關係造成的影響。[13]瑞士有40萬穆斯林[15]的5%,可說是該次公投被排斥的「異己」。

疑惑二:打壓少數的工具?

針對清真寺建築的公投,令人聯想到下一個問題:大多數人的選擇,會否成為打壓少數的借口﹖

在瑞士的公投歷史,至少有一個反例。2013年初,瑞士企業高層獲巨額獎金。某些瑞士企業高層的人工,高出普通僱員200倍。[17]不過同年11月的另一場公投,選民否決了「1:12薪酬公平」的議案。該議案倡議公司最高管理人員的薪金不能高於低層員工的12倍。兩次公投結果看似矛盾,民眾一方面期望公平薪酬,減少貧富差距;但同時擔心企業外移,削弱經濟及競爭力。無論如何,從這個例子看來,公投未有導致「多數人的暴政」。

疑惑三:縱容短視?

過分限制富人收入,損人不利己,議案不獲通過可以理解。即使是即時看到好處的議題,也不定受瑞士公民歡迎。2012年,瑞士工會提議將法律規定的僱員帶薪年假由四周延至六周,但有三分之二的投票者卻反對這一提案。反對者的其中一種意見是,增加假期會提高勞動成本,拖累瑞士經濟。[19]瑞士至今仍是歐洲少數保持「全民皆兵」的國家之一。[21]

選民會疲勞 投票成本高

有得揀,當然好,問題是揀得多,會有「選民疲勞」。曾有研究整理歐洲十五國的公投經驗,便發現公民投票次數與投票率同樣呈現反比,即公投次數愈多,投票率愈低。[23]蘇格蘭政府也在2012年一月發表關於獨立公投的諮詢文件,預測公投成本約1,000萬英鎊,這一數字於去年四月升至1,330萬。[25] 2010年由泛民發起的「五區總辭」,是較為接近公投的一次嘗試,但也稱不上真正的公投。當年五位泛民主派議員向立法會請辭後,借補選發動變相公投,議題為「落實真普選,取消功能組別」。但最終只有50萬人投票,投票率僅為17.1%,為97後立法會常規選舉及補選最低的一次。[27]

即使香港沒有公投制度,但公投與普選一脈相承,兩者的實際操作也需要社會對民主政制的多角度討論。目前當局正就2017年行政長官及2016年立法會產生辦法進行公眾諮詢,現階段的討論,仍然集中在提名委員會的組成以及提名程序。民主政制發展並不局限於這個範疇,希望社會能早日就此達成共識,讓其他範疇有更深入、廣泛的討論。

 


2  Uwe Serdült, Direct Democracy in Switzerland and its Discontents: International Conference Direct Democracy in Latin America, Research Centre on Direct Democracy. Université de Genève, Buenos Aires, Argentina, March 14-15, 2007.
4  同2。
6  同2。
8 「公投門檻之跨國比較分析」,國家政策研究基金會,2013年6月4日。
10 同9。
12「學者:瑞士限移民 民粹得逞」,中央通訊社,2014年2月11日。
14“Minaret debate angers Swiss muslims”, euronews, November 19, 2009.
16“Swiss vote no to capping bosses' pay at 12 times lowest paid,” BBC, November 24, 2013. http://www.bbc.com/news/business-25076879.
18“Voters say no to longer holidays”, swissinfo.ch, March 11, 2012. http://www.swissinfo.ch/eng/archive/Voters_say_no_to_longer_holidays.html?cid=32271764.
20 Urs Geiser, “Swiss voters endorse army conscription,” www.swissinfo.cn, September 22, 2013.
22 同9。
24“Scottish independence: Referendum cost estimated at £13.3m”, BBC, April 3, 2013.
26「行政會議非官守議員談二○一二政改方案(只有中文)」,政府新聞網,2010年5月18日。
<span style="&quot;font-size:" 10px;"="">27 同25。